De pandemie van het coronavirus heeft bijna elk land ter wereld getroffen, met resultaten die even uiteenlopen als de reactie van elke regering. Terwijl sommige landen snel de krachten van de wetenschap en goed bestuur aanwendden om het virus in te dammen, sloegen andere landen het advies van gezondheidsdeskundigen in de wind en slaagden er niet in de verspreiding van de ziekte te vertragen. Acht maanden na de pandemie bevinden de Verenigde Staten zich in de laatste categorie, met het hoogste aantal COVID-19-doden ter wereld, zowel in absolute cijfers als in verhouding tot de bevolking. Maar als de reactie van de VS een mislukking op nationaal niveau verdient te worden genoemd, is het beeld gecompliceerder in de 50 staten: sommige Amerikaanse staten hebben hun besmettingspercentages onder controle gebracht, waarbij zij hun eigen middelen hebben gebruikt om de ineffectiviteit van de federale overheid te compenseren.
In de Verenigde Staten van Amerika reageren twee naties op één virus. De nationale regering heeft grotendeels afstand gedaan van de verantwoordelijkheid voor de pandemische reactie. Maar in een land met een federaal volksgezondheidsstelsel zijn staten die de wetenschap en het advies van gezondheidsdeskundigen omarmen er grotendeels in geslaagd het virus in te dammen, terwijl in staten die dat niet doen de infectiecijfers uit de hand zijn gelopen. Het verschil tussen deze twee Amerika’s onthult zowel de sterke als de zwakke punten van het Amerikaanse federale systeem in het midden van de dodelijkste ziekte-uitbraak in een eeuw.
TWO NATIONS, ONE COUNTRY
De reactie van de Amerikaanse federale regering op de pandemie is futloos en grotendeels ondoeltreffend geweest. In plaats van een nationale indammingsinspanning liet de regering van de Amerikaanse president Donald Trump de staten voor zichzelf opdraaien, terwijl ze tegelijkertijd verkeerde informatie verspreidde en de anti-lockdown animus aanwakkerde. Het federale systeem van de VS, dat aan de staten de bevoegdheden voorbehoudt die in de grondwet niet uitdrukkelijk aan de nationale regering zijn toegekend, heeft de afzonderlijke staten in staat gesteld hun eigen weg door de pandemie uit te stippelen. En bij gebrek aan verantwoordelijk nationaal leiderschap heeft één groep staten een uitgesproken anti-wetenschappelijke aanpak gevolgd, waarbij zij bewijzen en epidemiologie negeerden. Een andere losse coalitie van staten is de tegenovergestelde richting opgegaan en heeft het beleid door de wetenschap laten bepalen. Het verschil in resultaat kon niet duidelijker zijn. De staten die ervoor hebben gekozen de wetenschappelijke consensus te negeren, hebben grote uitbraken doorstaan, zijn wereldwijde epicentra van de pandemie geworden en hebben zich kunnen meten met de slechtst presterende naties, zoals Brazilië. De door de wetenschap gestuurde staten daarentegen hebben hun uitbraken grotendeels onder controle gebracht, met blijvende infectiepatronen die lijken op die van Duitsland en andere Europese landen die het virus met succes hebben bedwongen.
De gegevens over mobiliteit, testen en nieuwe infecties illustreren de verschillen tussen wetenschappelijk gestuurde en niet-wetenschappelijk gestuurde reacties, zowel binnen de Verenigde Staten als internationaal. Tussen half maart en begin mei hebben veel Amerikaanse steden en staten gedeeltelijke lockdowns opgelegd, waarbij scholen en niet-essentiële bedrijven werden gesloten. Uit door Google verzamelde gegevens blijkt dat de mobiliteit in de meeste gebieden met 30 tot 50 procent is gedaald als gevolg van deze beperkingen. Maar in Boston en New York daalde de mobiliteit met bijna 75% op het hoogtepunt van de lockdown – een cijfer dat vergelijkbaar is met veel Europese landen die veel strengere beperkingen oplegden. Italië, bijvoorbeeld, stelde een tien weken durende nationale lockdown in die resulteerde in een vermindering van de mobiliteit met 90% in veel gebieden. Het aantal besmettingen in Italië daalde daarna drastisch en is grotendeels onder controle gebleven, ook al zijn de gevallen in Frankrijk en Spanje sterk toegenomen.
De gegevens over testen en traceren vertonen een soortgelijke variatie. Massachusetts en Rhode Island, bijvoorbeeld, hebben hun dagelijkse testcapaciteit opgevoerd tot meer dan vijf tests per 1.000 mensen, meer tests per persoon dan Duitsland uitvoert en vijf keer zoveel als tegen de wetenschap gekante staten zoals Florida er hebben opgebracht. De door de wetenschap aangestuurde Amerikaanse staten – Connecticut, Delaware, Illinois, Maine, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Pennsylvania, Rhode Island, en Vermont – en het District Columbia passen agressieve opsporings- en isolatiestrategieën toe. Met name Massachusetts heeft samengewerkt met de non-profitorganisatie Partners in Health om een effectieve infrastructuur op te zetten voor het traceren van contacten en om de bewoners in quarantaine te ondersteunen met voedsel en subsidies om de huur te helpen dekken. Deze maatregelen hebben een duidelijk positief effect gehad: het aantal nieuwe gevallen in Massachusetts en andere door de wetenschap aangestuurde staten is nu vergelijkbaar met die in de Europese Unie.
Helaas hebben veel Amerikaanse staten voor een heel andere aanpak gekozen: zij weigeren te investeren in de tracering van contacten en verzetten zich tegen wat sommige van hun inwoners als lastige gezondheidsbeperkingen beschouwen. De gouverneurs van Arizona, Florida, Georgia, South Carolina en Texas hebben de oproepen van wetenschappers voor universele maskerwetten, een einde aan bijeenkomsten binnenshuis, en betere tests grotendeels genegeerd. In het hele land, maar vooral in deze staten, hebben tientallen staats- en lokale volksgezondheidsfunctionarissen ontslag genomen nadat ze bedreigingen hadden ontvangen of buitenspel waren gezet. Zelfs toen de kinderen weer naar school gingen en het aantal nieuwe gevallen de pan uit rees, weigerde gouverneur Brian Kemp van Georgia maskers in het klaslokaal verplicht te stellen en blokkeerde hij pogingen van gemeentelijke overheden om maskers verplicht te stellen. In Georgia en andere Amerikaanse staten waar de leiders het virus hebben gebagatelliseerd, steeg het aantal COVID-19-gevallen en -doden tijdens de zomer. De besmettingsniveaus zijn sindsdien enigszins gedaald, maar ze blijven hoog, waardoor de weg is vrijgemaakt voor een mogelijke heropleving in de komende weken.
Waar de door de wetenschap gedreven staten nu op een traject lijken dat vergelijkbaar is met dat van Europa, lijken de tegen de wetenschap gekante staten meer en meer op het zwaarst getroffen land van Latijns-Amerika. Het Braziliaanse nationale agentschap voor volksgezondheid had, net als het Centers for Disease Control and Prevention (CDC) in de Verenigde Staten, vóór de pandemie een uitstekende reputatie en een succesvolle staat van dienst bij het beheersen van uitbraken van ziekten, zoals Zika en dengue. Maar in Brazilië, net als in de tegen de wetenschap gekante Amerikaanse staten, was de infrastructuur voor de volksgezondheid niet opgewassen tegen het catastrofaal slechte nationale leiderschap. Net als zijn Amerikaanse tegenhanger heeft de Braziliaanse president Jair Bolsonaro de reactie van zijn land vanaf het begin ondermijnd door verkeerde informatie te verspreiden, de dreiging van de ziekte te bagatelliseren en excuses te verzinnen voor het gebrek aan actie van zijn regering. Brazilië ging de maand mei in met minder dan vijf dagelijkse gevallen per 100.000 mensen, maar zag het aantal gevallen verdubbelen in mei en nog eens verdubbelen in juni. Florida en Texas volgden een soortgelijk traject en aan het eind van de zomer waren er in Florida dagelijks 20 nieuwe gevallen per 100.000 mensen en in Texas meer dan 30.
DE BEPERKINGEN VAN HET FEDERALISME
De steun voor het federalisme in de V.S. is historisch gezien langs politieke lijnen verdeeld, waarbij conservatieven het systeem grotendeels steunen en liberalen minder enthousiast zijn. Deze ideologische en nu ook partijdige kloof dateert van vóór de Burgeroorlog, toen Zuidelijken de slavernij verdedigden als een kwestie van “statenrechten” – d.w.z. een kwestie waarover de staten zelf moesten kunnen beslissen. Meer recente debatten over de rechten van de staten hadden betrekking op de desegregatie van scholen in de jaren 1960 en de voortdurende geschillen over abortusrechten. In deze en andere gevallen verdedigden de conservatieven het gezag van de staten, terwijl de liberalen de bevoegdheden van de nationale regering trachtten uit te breiden.
De pandemie zou deze reeds lang bestaande politieke afstemming wel eens kunnen omkeren. Met een president die op gespannen voet staat met de wetenschappelijke gemeenschap, hebben de gouverneurs van de deelstaten zelf moeten beslissen hoe zij de volksgezondheid het best kunnen bevorderen, en zij hebben gekozen voor sterk uiteenlopende benaderingen die hebben geleid tot de hierboven beschreven uiteenlopende resultaten. De meeste staten die gebroken hebben met de federale regering om snel strikte beheersingsmaatregelen op te leggen zijn traditioneel “blauwe” staten, gedomineerd door liberale kiezers die al lang met argusogen kijken naar de rechten van de staten. Michigan is een eeuwigdurende swing state, maar de Democratische gouverneur, Gretchen Whitmer, hield de lockdown van de staat in stand, zelfs nadat Trump zijn Twitter-volgers in april had aangemoedigd om “LIBERATE MICHIGAN.”
Democraten worstelen nu met een ongemakkelijke waarheid: zonder de rechten van staten zou er één Amerikaanse reactie op de pandemie zijn geweest – niet twee. Zonder de bevoegdheid om lokale wetenschappelijk onderbouwde volksgezondheidsstrategieën op te stellen en uit te voeren, zou het hele land overgeleverd zijn geweest aan de genade van federale inactiviteit, speltactiek en onbekwaamheid. Staten als Massachusetts en New York zouden niet de mogelijkheid hebben gehad om hun ernstige vroege uitbraken in het voorjaar te beperken, en tijdens de zomer zou het hele land misschien dezelfde hoge besmettingspercentages hebben gekend als Arizona, Florida en Georgia. Met andere woorden, het federalisme heeft sommige staten althans gedeeltelijk gevrijwaard van de meest onverantwoordelijke beslissingen van de federale leiders, zodat zij onafhankelijk konden optreden om het virus onder controle te krijgen. Op die manier heeft het federale systeem van de VS de staten in staat gesteld te fungeren als “laboratoria van de democratie”, om de term te gebruiken die populair is gemaakt door Louis Brandeis, rechter van het Hooggerechtshof. Staten die de wetenschap hebben omarmd, hebben strategieën en beleidsmaatregelen voor de bestrijding van het virus ontwikkeld die buiten hun grenzen kunnen worden toegepast. Of deze succesvolle experimenten de rest van het land ten goede kunnen komen, zal afhangen van de beslissingen van de leiders in de staten die tegen wetenschap zijn, waar het aantal gevallen ongecontroleerd blijft.
De belofte van de Verenigde Staten is altijd geweest dat het geheel groter is dan de som der delen.
Maar als het federalisme sommige staten in staat zou stellen om de ergste mislukkingen van de nationale regering te overwinnen, zou het nooit de problemen van het land als geheel kunnen oplossen. Er zijn grenzen aan wat afzonderlijke staten, onafhankelijk van elkaar, kunnen bereiken. Daarom heeft de federale regering van oudsher de inspanningen gecoördineerd om problemen aan te pakken die het hele land aangaan. Bij gebrek aan federaal leiderschap hebben de staten moeite gehad om hun reacties te coördineren, waardoor de inspanningen van elke staat slechts zo effectief waren als die van zijn minst succesvolle buur. Het vermogen van het land om op het virus te testen – nog steeds het meest effectieve middel om de ziekte te bestrijden – is fataal ondermijnd door het ontbreken van krachtig federaal leiderschap en coördinatie. Acht maanden na deze crisis neemt het aantal tests op het nieuwe coronavirus in de Verenigde Staten niet snel genoeg toe om gelijke tred te houden met de groeiende uitbraken in grote delen van het land.
Het gebrek aan federaal leiderschap heeft ook staten tegen elkaar opgezet en de prijzen voor essentiële voorraden opgedreven. Wanneer individuele staten met elkaar concurreren om beperkte middelen – of het nu gaat om teststaafjes en reagentia, ventilatoren of persoonlijke beschermingsmiddelen – bieden rijkere staten meer dan armere. Als de federale overheid de vraag van de staten zou coördineren, zou zij biedingsoorlogen kunnen vermijden en zelfs particuliere genoomsequencinglaboratoria zoals 23andMe – die in staat zijn dagelijks een miljoen testmonsters te verwerken – ertoe kunnen aanzetten hun activiteiten aan te passen om de pandemie te bestrijden. Groepen staten beginnen zich eindelijk te verenigen om het beleid te coördineren en de vraag en koopkracht te bundelen, maar het falende leiderschap van de federale regering heeft een gapend vacuüm voor hen achtergelaten om te vullen.
MORE THAN A FEDERATION
Wat is het waarschijnlijke resultaat van dit experiment met hoge inzet in het federalisme van de VS? Er zijn twee mogelijke – hoewel niet noodzakelijkerwijs elkaar uitsluitende – uitkomsten. De staten kunnen de federale overheid als een onbetrouwbare partner gaan beschouwen en hun eigen infrastructuur voor ziektebestrijding en -bestrijding gaan opbouwen. De gouverneurs kunnen besluiten dat zij hun eigen strategische voorraden van medische voorraden, versterkte volksgezondheidsinstanties, enzovoort nodig hebben, waardoor een verschuiving van middelen van de federale regering naar de regeringen van de staten op gang komt. Een dergelijke op zichzelf staande aanpak zou duur en inefficiënt zijn en de ongelijkheid tussen de staten vergroten. Maar het zou een zekere mate van geruststelling bieden aan staten die nog steeds geschokt zijn door de rampzalige federale reactie op de COVID-19-pandemie.
Een tweede, meer hoopgevende mogelijkheid is dat Amerikanen de beperkingen van het federalisme erkennen om nationale en mondiale uitdagingen aan te gaan en werken aan de wederopbouw van de capaciteit en status van de federale volksgezondheidsinfrastructuur. Het CDC was tot voor kort het belangrijkste volksgezondheidsagentschap ter wereld, met een combinatie van ongeëvenaarde wetenschappelijke expertise met een netwerk van laboratoria en volksgezondheidspartners die in het hele land werken aan het opsporen, monitoren en reageren op gezondheidsbedreigingen. De Verenigde Staten zouden de pandemie te boven kunnen komen door de autoriteit van het CDC en andere federale volksgezondheidsinstanties opnieuw op te bouwen door hun politieke onafhankelijkheid te garanderen, opnieuw voldoende middelen ter beschikking te stellen en partnerschappen met staats- en lokale volksgezondheidsinstanties nieuw leven in te blazen – met andere woorden, door het vermogen van de federale overheid om te reageren op gezondheidscrises te versterken en tegelijkertijd een sterkere firewall op te trekken tussen de wetenschap en het politieke proces. De belofte van de Verenigde Staten is altijd geweest dat het geheel groter is dan de som der delen. Om toekomstige pandemieën het hoofd te kunnen bieden, moeten Amerikanen niet alleen in de 50 staten, maar in de Verenigde Staten geloven.