Para saber mais, veja o livro editado por Roger Noll e Andrew Zimbalist, Sports, Jobs, and Taxes: The Economic Impact of Sports Teams and Stadiums.

America está no meio de um boom de construção desportiva. Novas instalações esportivas que custam pelo menos US$ 200 milhões cada uma foram concluídas ou estão em andamento em Baltimore, Charlotte, Chicago, Cincinnati, Cleveland, Milwaukee, Nashville, San Francisco, St. Louis, Seattle, Tampa e Washington, D.C., e estão em fase de planejamento em Boston, Dallas, Minneapolis, Nova York e Pittsburgh. Grandes reformas no estádio foram realizadas em Jacksonville e Oakland. Especialistas da indústria estimam que mais de 7 bilhões de dólares serão gastos em novas instalações para equipes esportivas profissionais antes de 2006.

A maior parte desses 7 bilhões de dólares virá de fontes públicas. O subsídio começa com o governo federal, que permite que os governos estaduais e locais emitam títulos isentos de impostos para ajudar a financiar instalações esportivas. A isenção de impostos reduz os juros da dívida e, portanto, reduz o valor que as cidades e equipes devem pagar por um estádio. Desde 1975, a redução da taxa de juros tem variado entre 2,4 e 4,5 pontos percentuais. Assumindo um diferencial de 3 pontos percentuais, a perda de valor presente descontado nos impostos federais para um estádio de $225 milhões é de cerca de $70 milhões, ou mais de $2 milhões por ano ao longo de uma vida útil de 30 anos. Dez instalações construídas nos anos 70 e 80, incluindo o Superdome em Nova Orleans, o Silverdome em Pontiac, o agora obsoleto Kingdome em Seattle, e o Giants Stadium em New Jersey Meadowlands, cada um deles causa uma perda anual de impostos federais superior a $1 milhão.

Os governos estaduais e locais pagam subsídios ainda maiores do que Washington. As instalações esportivas agora normalmente custam à cidade anfitriã mais de US$ 10 milhões por ano. Talvez o novo estádio de beisebol de maior sucesso, o Oriole Park, em Camden Yards, custe aos residentes de Maryland 14 milhões de dólares por ano. As reformas também não são baratas: o custo líquido para o governo local para reformar o Coliseu de Oakland para os Raiders foi de cerca de $70 milhões.

A maioria das grandes cidades estão dispostas a gastar grandes para atrair ou manter uma franquia da liga principal. Mas uma cidade não precisa estar entre as maiores do país para ganhar uma competição nacional por uma equipe, como mostra o NBA’s Utah Jazz’s Delta Center em Salt Lake City e o novo estádio de futebol da NFL Houston Oilers em Nashville.

Por que as cidades subsidiam os esportes

A lógica econômica da vontade das cidades de subsidiar instalações esportivas é revelada no slogan da campanha para um novo estádio para os 49ers de São Francisco: “Construa o Estádio – Crie os Empregos! Os defensores afirmam que as instalações esportivas melhoram a economia local de quatro maneiras. Primeiro, a construção das instalações cria empregos na construção. Segundo, as pessoas que assistem aos jogos ou trabalham para a equipe geram novos gastos na comunidade, expandindo o emprego local. Terceiro, uma equipe atrai turistas e empresas para a cidade anfitriã, aumentando ainda mais os gastos e empregos locais. Finalmente, todos esses novos gastos têm um “efeito multiplicador”, pois o aumento da renda local causa ainda mais novos gastos e criação de empregos. Os defensores argumentam que os novos estádios estimulam tanto o crescimento econômico que são auto-financiados: os subsídios são compensados pelas receitas dos impostos sobre ingressos, impostos sobre vendas de concessões e outros gastos fora do estádio, e aumentos de impostos sobre propriedades decorrentes do impacto econômico do estádio.

Felizmente, esses argumentos contêm um mau raciocínio econômico que leva ao exagero dos benefícios dos estádios. O crescimento econômico ocorre quando os recursos de uma comunidade – pessoas, investimentos de capital e recursos naturais como a terra – são mais produtivos. O aumento da produtividade pode surgir de duas maneiras: da especialização economicamente benéfica da comunidade para fins de comércio com outras regiões ou do valor agregado local que é maior do que outros usos dos trabalhadores locais, da terra e dos investimentos. Construir um estádio só é bom para a economia local se um estádio for a maneira mais produtiva de fazer investimentos de capital e usar seus trabalhadores.

Em nosso próximo livro Brookings, Sports, Jobs, and Taxes, nós e 15 colaboradores examinamos o argumento do desenvolvimento econômico local de todos os ângulos: estudos de caso do efeito de instalações específicas, bem como comparações entre cidades e até mesmo bairros que têm e não afundaram centenas de milhões de dólares no desenvolvimento esportivo. Em todos os casos, as conclusões são as mesmas. Uma nova instalação esportiva tem um efeito extremamente pequeno (talvez até negativo) sobre a atividade econômica e o emprego em geral. Nenhuma instalação recente parece ter ganho algo que se aproximasse de um retorno razoável sobre o investimento. Nenhuma instalação recente tem sido auto-financiada em termos do seu impacto nas receitas fiscais líquidas. Independentemente de a unidade de análise ser um bairro local, uma cidade ou uma área metropolitana inteira, os benefícios econômicos das instalações esportivas são mínimos.

Como observado, um estádio pode estimular o crescimento econômico se o esporte for uma indústria de exportação significativa – ou seja, se ele atrair pessoas de fora para comprar o produto local e se resultar na venda de certos direitos (transmissão, licenciamento de produtos) para empresas nacionais. Mas, na realidade, o esporte tem pouco efeito nas exportações líquidas regionais.

As instalações esportivas não atraem nem turistas nem novas indústrias. Provavelmente a instalação de exportação de maior sucesso é o Oriole Park, onde cerca de um terço da multidão em cada jogo vem de fora da área de Baltimore. (As exportações de beisebol de Baltimore são aumentadas porque está a 40 milhas da capital do país, que não tem uma equipe da liga principal de beisebol). Mesmo assim, o ganho líquido para a economia de Baltimore em termos de novos empregos e receitas fiscais incrementais é de apenas cerca de $3 milhões por ano – não muito do retorno de um investimento de $200 milhões.

As equipas desportivas recolhem receitas substanciais do licenciamento nacional e da radiodifusão, mas estas devem ser equilibradas com os fundos que saem da área. A maioria dos atletas profissionais não vive onde eles jogam, portanto sua renda não é gasta localmente. Além disso, os jogadores ganham salários inflacionados por apenas alguns anos, de modo que eles têm uma alta economia, que eles investem em empresas nacionais. Finalmente, embora um novo estádio aumente o número de espectadores, as receitas dos ingressos são compartilhadas tanto no beisebol quanto no futebol, de modo que parte do ganho de receita vai para outras cidades. Em resumo, esses fatores são amplamente compensados, deixando pouco ou nenhum ganho líquido de exportação local para uma comunidade.

Um estudo promocional estimou que o impacto econômico anual local dos Denver Broncos foi de quase US$ 120 milhões; outro estimou que o benefício econômico anual combinado dos Bengals e Reds de Cincinnati foi de US$ 245 milhões. Tais estudos promocionais exageram o impacto econômico de uma instalação porque confundem efeitos econômicos brutos e líquidos. A maioria dos gastos dentro de um estádio é um substituto para outros gastos recreativos locais, tais como filmes e restaurantes. Da mesma forma, a maioria das cobranças de impostos dentro de um estádio são substitutos: à medida que outras empresas de entretenimento declinam, as cobranças de impostos delas caem.

Estudos promocionais também não levam em conta as diferenças entre os esportes e outras indústrias na distribuição de renda. A maioria das receitas do desporto vai para um número relativamente pequeno de jogadores, gestores, treinadores e executivos que ganham salários extremamente elevados – tudo muito acima dos ganhos das pessoas que trabalham nas indústrias que são substitutos do desporto. A maioria dos funcionários dos estádios trabalha meio período com salários muito baixos e ganha uma pequena fração das receitas da equipe. Assim, a substituição de gastos com esportes por outros gastos recreativos concentra a renda, reduz o número total de empregos e substitui empregos de tempo integral por empregos de baixo salário e meio período.

Uma segunda razão para os estádios subsidiados é que os estádios geram mais satisfação do consumidor local do que investimentos alternativos. Há alguma verdade neste argumento. As equipes esportivas profissionais são empresas muito pequenas, comparáveis a grandes departamentos ou mercearias. Elas captam a atenção do público de forma desproporcional ao seu significado econômico. A mídia impressa e de radiodifusão dão tanta atenção ao esporte porque muitas pessoas são fãs, mesmo que não freqüentem jogos ou não comprem produtos relacionados ao esporte.

Uma equipe esportiva profissional, portanto, cria um “bem público” ou “externalidade” – um benefício desfrutado pelos consumidores que seguem o esporte, independentemente de ajudarem a pagar por ele. A magnitude deste benefício é desconhecida, e não é compartilhada por todos; no entanto, ele existe. Como resultado, é provável que os adeptos do desporto aceitem impostos mais elevados ou serviços públicos reduzidos para atrair ou manter uma equipa, mesmo que eles próprios não assistam aos jogos. Esses torcedores, complementados e mobilizados por equipes, mídia local e interesses locais que se beneficiam diretamente de um estádio, constituem a base de apoio político para instalações esportivas subsidiadas.

O Papel das Ligas Monopolistas

Embora os subsídios esportivos possam dever-se a fatores externos, sua causa principal é a estrutura monopolista do esporte. As ligas maximizam os lucros de seus membros mantendo o número de franquias abaixo do número de cidades que poderiam apoiar uma equipe. Para atrair equipes, as cidades devem competir através de uma guerra de licitações, em que cada licitação é a sua vontade de pagar para ter uma equipe, não a quantia necessária para tornar uma equipe viável.

As ligas de monopólio convertem a vontade dos torcedores (daí as cidades) de pagar por uma equipe em uma oportunidade para as equipes extraírem receitas. As equipes não precisam aproveitar essa oportunidade, e em dois casos – o Charlotte Panthers e, em menor escala, o San Francisco Giants – a exposição financeira da cidade tem sido os custos relativamente modestos da aquisição do local e dos investimentos em infraestrutura. Mas na maioria dos casos, os governos locais e estaduais pagaram mais de 100 milhões de dólares em subsídios aos estádios e, em alguns casos, financiaram todo o empreendimento.

A tendência das equipes esportivas em buscar novas casas foi intensificada pela nova tecnologia dos estádios. As instalações bastante comuns, multiuso e de corte de biscoitos dos anos 60 e 70 deram lugar às elaboradas instalações monoesportivas que apresentam inúmeras novas oportunidades de receita: suítes de luxo, boxes para clubes, concessões elaboradas, catering, sinalização, publicidade, atividades temáticas e até mesmo bares, restaurantes e apartamentos com vista para o campo. Uma nova instalação pode agora acrescentar 30 milhões de dólares anuais às receitas de uma equipa durante alguns anos após a abertura do estádio.

Porque os novos estádios produzem substancialmente mais receitas, mais cidades são agora locais de franquia economicamente viáveis – o que explica porque Charlotte, Jacksonville, e Nashville se tornaram cidades da NFL. À medida que mais localidades licitam por equipes, as cidades são forçadas a oferecer subsídios cada vez maiores.

O que pode ser feito?

Abuses de pacotes exorbitantes de estádios, aluguéis de namorados e franquias de rodapé deixaram muitos cidadãos e políticos chorando falta. Que remédio, se algum, está disponível para conter a escalada dos subsídios e proteger os investimentos emocionais e financeiros dos torcedores e das cidades?

Em princípio, as cidades poderiam negociar como um grupo com ligas esportivas, contrabalançando assim o poder de monopólio das ligas. Na prática, é pouco provável que esta estratégia funcione. Esforços das cidades para formar uma associação de anfitriões esportivos falharam. A tentação de fazer batota ao negociar secretamente com uma equipa móvel é demasiado forte para preservar um comportamento concertado.

Outra estratégia é inserir disposições num contrato de arrendamento de instalações que impeçam a relocalização da equipa. Muitas cidades tentaram essa abordagem, mas a maioria dos arrendamentos tem cláusulas de fuga que permitem que a equipe se mude se o comparecimento cair muito baixo ou se a instalação não estiver em condições de ponta. Outras equipas têm cláusulas que lhes exigem o pagamento de dezenas de milhões de dólares se desocuparem uma instalação antes da expiração do contrato de arrendamento, mas estas cláusulas também vêm com convénios de qualificação. É claro que todos os clubes devem cumprir legalmente os termos de seu contrato de arrendamento, mas com ou sem essas cláusulas de salvaguarda, as equipes geralmente não viram seus termos de arrendamento como obrigatórios. Pelo contrário, as equipas alegam que a violação do contrato por parte da cidade ou da autoridade do estádio as liberta das suas obrigações. Quase sempre estas disposições não impedem uma equipa de se mudar.

Alguns arrendamentos concedem à cidade um direito de primeira recusa para comprar a equipa ou para designar quem a comprará antes de a equipa ser deslocada. O grande problema aqui é o preço. Os proprietários geralmente querem mudar um time porque vale mais para outro lugar, seja porque outra cidade está construindo uma nova instalação com forte potencial de renda ou porque outra cidade é um mercado esportivo melhor. Se a equipe vale, digamos, mais 30 milhões de dólares se ela se mudar, qual o preço que a equipe deve aceitar dos compradores locais? Se for o preço de mercado (seu valor na melhor localização), um investidor na cidade de origem seria tolo em pagar $30 milhões a mais pela franquia do que ela vale lá. Se o preço é o valor da franquia em sua casa atual, o antigo proprietário é privado de seus direitos de propriedade se ele não puder vender para o licitante com a maior oferta. Na prática, estas disposições normalmente especificam um direito de primeira recusa a preço de mercado, que não protege contra a perda de uma equipa.

Cidades que tentam manter uma franquia também podem invocar domínio eminente, como fez Oakland quando os Raiders se mudaram para Los Angeles em 1982 e Baltimore quando os Colts se mudaram para Indianápolis em 1984. No caso Oakland, o Tribunal de Recurso da Califórnia decidiu que a condenação de uma franquia de futebol viola a cláusula comercial da Constituição dos EUA. No caso Colts, a condenação foi mantida pelo Tribunal do Circuito de Maryland, mas o Tribunal Distrital dos EUA decidiu que Maryland não tinha jurisdição porque a equipe havia deixado o estado na época em que a condenação foi declarada. O domínio eminente, mesmo que constitucionalmente viável, não é um veículo promissor para as cidades manterem equipes esportivas.

Acabar com os subsídios federais

Sejam quais forem os custos e benefícios para uma cidade de atrair uma equipe esportiva profissional, não há nenhuma razão para o governo federal subsidiar o cabo de guerra financeiro entre as cidades para receber as equipes.

Em 1986, o Congresso aparentemente se convenceu da irracionalidade de conceder isenções fiscais para os juros dos títulos municipais que financiavam projetos que beneficiavam principalmente os interesses privados. A Lei de Reforma Fiscal de 1986 nega subsídios federais para instalações esportivas se mais de 10% do serviço da dívida for coberto pelas receitas do estádio. Se o Congresso pretendia que isso reduziria os subsídios ao esporte, infelizmente estava equivocado. Se alguma coisa, a lei de 1986 aumentou os subsídios locais ao cortar as rendas abaixo de 10% do serviço da dívida.

No ano passado o Senador Daniel Patrick Moynihan (D-NY), preocupado com a perspectiva de uma isenção de impostos para uma dívida de até US$ 1 bilhão para um novo estádio em Nova York, apresentou um projeto de lei para eliminar o financiamento isento de impostos para instalações esportivas profissionais e, assim, eliminar os subsídios federais de estádios. A teoria por trás do projeto de lei é que aumentar o custo de uma doação de um estádio para a cidade reduziria o subsídio. Embora as cidades pudessem responder dessa forma, elas ainda competiriam entre si por franquias escassas, portanto, até certo ponto, o efeito provável do projeto de lei é repassar os juros mais altos para as cidades, não para as equipes.

Antitruste e Regulamentação

Congresso considerou várias propostas para regular o movimento das equipes e a expansão do campeonato. A primeira veio no início da década de 1970, quando os senadores de Washington partiram para o Texas. Os fãs infelizes do beisebol no Capitólio encomendaram um inquérito sobre esportes profissionais. O relatório que se seguiu recomendou a remoção da imunidade antitruste do beisebol, mas nenhuma ação legislativa foi seguida. Outra rodada de inquérito ineficaz veio em 1984-85, após a mudança dos Oakland Raiders e Baltimore Colts. Os esforços da liga principal de beisebol em 1992 para impedir a mudança dos Giants de São Francisco para São Petersburgo novamente atraíram propostas para retirar a tão apreciada isenção antitruste do beisebol. Como antes, nada veio do interesse do congresso. Em 1995-96, inspirado pela partida dos Cleveland Browns para Baltimore, o deputado Louis Stokes de Cleveland e o senador John Glenn de Ohio apresentaram um projeto de lei para conceder à NFL uma isenção antitruste para a realocação de franquias. Este projeto, também, nunca chegou a uma votação.

A relevância da antitruste para o problema dos subsídios aos estádios é indireta, mas importante. As ações antitruste privadas têm limitado significativamente a capacidade das ligas de impedir que as equipes se desloquem. As equipas deslocalizam-se para melhorar o seu desempenho financeiro, o que por sua vez melhora a sua capacidade de competir com outras equipas por jogadores e treinadores. Assim, uma equipa tem um incentivo para impedir que os concorrentes se desloquem. Consequentemente, os tribunais decidiram que as ligas devem ter regras de recolocação “razoáveis” que impeçam a negação anticompetitiva da recolocação. O beisebol, por usufruir de uma isenção antitruste, é mais livre para limitar os movimentos das equipes do que os outros esportes.

As regras de realocação podem afetar a competição por equipes porque, ao dificultar a realocação, elas podem limitar o número de equipes (geralmente a uma) que uma cidade pode concorrer. Além disso, a competição entre cidades por equipas é ainda mais intensificada porque as ligas criam escassez no número de equipas. Ações legais e legislativas que mudam as regras de realocação afetam quais cidades recebem equipes existentes e quanto pagam por elas, mas não afetam diretamente a disparidade entre o número de cidades que são locais viáveis para uma equipe e o número de equipes. Assim, a política de expansão levanta uma questão antitruste diferente, mas importante.

Como testemunhado pela consideração quase simultânea da criação de uma isenção antitruste para o futebol, mas negando uma para o beisebol precisamente sobre a mesma questão da realocação de franquias, as iniciativas do Congresso têm sido atormentadas pelo chauvinismo geográfico e pela miopia. Com exceção dos representantes da região afetada, os membros do Congresso têm se mostrado relutantes em arriscar a ira das ligas esportivas. Mesmo a legislação que não é dificultada por interesses próprios regionais flagrantes, como a Lei de Reforma Tributária de 1986, tipicamente é suficientemente cheia de brechas para tornar improvável a implementação efetiva. Embora o bem-estar global líquido seja maior quando uma equipe se desloca para um mercado melhor, as políticas públicas devem se concentrar no equilíbrio entre a oferta e a demanda por franquias esportivas para que todas as cidades economicamente viáveis possam ter uma equipe. O Congresso poderia exigir a expansão do campeonato, mas isso provavelmente é impossível politicamente. Mesmo se tal legislação fosse aprovada, decidir qual cidade merece uma equipe é um pesadelo administrativo.

Uma abordagem melhor seria usar antitruste para dividir as ligas existentes em entidades comerciais concorrentes. As entidades poderiam colaborar nas regras de jogo e no jogo entre ligas e pós-temporadas, mas não seriam capazes de dividir áreas metropolitanas, estabelecer rascunhos comuns ou restrições de mercado de jogadores, ou conluiar na política de transmissão e licenciamento. Nestas circunstâncias, nenhuma liga seria capaz de desocupar uma cidade economicamente viável e, se o fizessem, uma liga concorrente provavelmente saltaria para dentro. Outras consequências favoráveis ao consumidor seriam devidas a tal acordo. A competição forçaria os proprietários ineficazes a vender ou a lutar com equipas mais bem geridas. Os contribuintes pagariam subsídios locais, estaduais e federais mais baixos. As equipes teriam menores receitas, mas como a maioria dos custos de uma equipe é impulsionada pelas receitas, a maioria das equipes permaneceria solvente. Os salários dos jogadores e os lucros das equipes cairiam, mas o número de equipes e empregos de jogadores aumentaria.

Como o Congresso, a Divisão Antitruste do Departamento de Justiça está sujeita a pressões políticas para não perturbar o esporte. Assim, as ligas desportivas permanecem monopólios não regulamentados com imunidade de facto contra a acusação federal antitrust. Outros lançam e ganham reclamações antitruste contra ligas esportivas, mas geralmente seu objetivo é a adesão ao cartel, não a alienação, de modo que o problema de muito poucas equipes permanece sem solução.

Ação Cidadã

A fonte potencial final da reforma é o descontentamento das bases que leva a uma reação política contra os subsídios ao esporte. A política dos estádios tem provado ser bastante controversa em algumas cidades. Alguns cidadãos aparentemente sabem que as equipes fazem pouco pela economia local e estão preocupados em usar impostos regressivos sobre vendas e receitas da loteria para subsidiar jogadores ricos, proprietários e executivos. Os eleitores rejeitaram o apoio público a estádios em Milwaukee, São Francisco, São José e Seattle, embora nenhuma equipe tenha falhado em obter um novo estádio. Mesmo assim, um apoio mais cauteloso e condicional dos eleitores pode levar os líderes políticos a serem mais cuidadosos na negociação de um acordo sobre o estádio. As iniciativas que colocam mais carga financeira sobre os usuários das instalações – como as receitas provenientes de caixas de luxo ou de clubes, licenças de assentos pessoais (PSLs), direitos de nomes e impostos sobre ingressos – provavelmente serão mais populares.

Felizmente, apesar da resistência dos cidadãos, a maioria dos estádios provavelmente não pode ser financiada principalmente por fontes privadas. Em primeiro lugar, o uso de dinheiro das PSLs, direitos de nomear, direitos de derramar e outras fontes privadas é uma questão a ser negociada entre equipes, cidades e ligas. As acusações impostas pela NFL aos Raiders e Rams quando eles se mudaram para Oakland e St. Louis, respectivamente, foram uma tentativa da liga de capturar parte dessa receita (não compartilhada), em vez de ter que pagar pelo estádio.

Segundo, a receita de fontes privadas provavelmente não será suficiente para evitar grandes subsídios públicos. Na melhor das circunstâncias, como a Charlotte Panthers da NFL, os governos locais ainda pagam por investimentos em infra-estrutura de apoio, e Washington ainda paga um subsídio de juros para a participação do governo local. E o caso Charlotte é único. Nenhum outro projeto de estádio aumentou tanto a receita privada. No outro extremo está o desastre em Oakland, onde um plano financeiro supostamente equilibrado deixou a comunidade com 70 milhões de dólares no buraco por causa de custos excedentes e vendas decepcionantes de PSL.

Terceiro, apesar de uma maior conscientização dos cidadãos, os eleitores ainda precisam lidar com a escassez de equipes. Os torcedores podem perceber que os estádios subsidiados redistribuem a renda regressivamente e não promovem o crescimento, mas eles querem equipes locais. Infelizmente, geralmente é melhor pagar um monopólio um preço exorbitante do que desistir de seu produto.

Prospectos para cortar os subsídios ao esporte não são bons. Embora a oposição cidadã tenha tido algum sucesso, sem uma organização intermunicipal mais eficaz ou uma política federal antitruste mais ativa, as cidades continuarão a competir umas contra as outras para atrair ou manter artificialmente escassas as franquias esportivas. Dada a profunda penetração e popularidade do esporte na cultura americana, é difícil ver o fim dos crescentes subsídios públicos de instalações esportivas.

Para mais informações sobre economia do esporte, veja o livro Circus Maximus de Andrew Zimbalist de 2015: The Economic Gamble Behind Hosting the Olympics and the World Cup.