L’idée de politique publique est, par sa nature même, politiquement controversée. Parmi les différences entre les libéraux et les conservateurs américains figurent les préférences politiques qui prévalent dans chaque groupe. Les libéraux modernes ont tendance à se sentir très à l’aise avec l’idée que le gouvernement mène des réformes sociales et économiques progressistes, car ils croient que celles-ci conduiront à des résultats plus équitables et justes pour tous les membres de la société. Les conservateurs, en revanche, trouvent souvent l’intervention du gouvernement onéreuse et excessive. Ils estiment que la société fonctionnerait plus efficacement si le contrôle de la plupart des questions « publiques » était renvoyé à la sphère privée. Avant de creuser trop profondément dans une discussion sur la nature de la politique publique aux États-Unis, regardons d’abord pourquoi tant d’aspects de la société relèvent de la politique publique pour commencer.

Différents types de biens

Pensez une minute à ce qu’il faut pour rendre les gens heureux et satisfaits. Dans notre vie quotidienne, nous éprouvons une série de besoins physiques, psychologiques et sociaux qui doivent être satisfaits pour que nous soyons heureux et productifs. Au minimum, nous avons besoin de nourriture, d’eau et d’un abri. Dans les sociétés de subsistance très élémentaires, les gens acquièrent ces besoins en cultivant des plantes, en creusant des puits et en créant des abris à partir de matériaux locaux. Les gens ont également besoin d’une interaction sociale avec les autres et de la capacité de sécuriser les biens qu’ils acquièrent, de peur que quelqu’un d’autre ne tente de les prendre. À mesure que leurs goûts se complexifient, ils peuvent trouver avantageux d’échanger leurs articles contre d’autres ; cela nécessite non seulement un mécanisme de troc, mais aussi un système de transport. Plus ces systèmes sont complexes, plus l’éventail des objets auxquels les gens peuvent accéder pour se maintenir en vie et se rendre heureux est large. Cependant, cette augmentation des possessions crée également un besoin plus fort de sécuriser ce qu’ils ont acquis.

Les économistes utilisent le terme de biens pour décrire la gamme de marchandises, de services et de systèmes qui nous aident à satisfaire nos désirs ou nos besoins. Ce terme peut certainement s’appliquer à la nourriture que vous mangez ou à la maison dans laquelle vous vivez, mais il peut également décrire les systèmes de transport ou de sécurité publique utilisés pour les protéger. La plupart des biens avec lesquels vous interagissez dans votre vie quotidienne sont des biens privés, ce qui signifie qu’ils peuvent appartenir à une personne ou à un groupe de personnes en particulier et qu’ils sont exclus de l’utilisation par d’autres, généralement au moyen d’un prix. Par exemple, votre maison ou votre appartement est un bien privé réservé à votre propre usage, car vous payez un loyer ou un prêt hypothécaire pour avoir le privilège d’y vivre. En outre, les biens privés sont limités et peuvent s’épuiser s’ils sont surutilisés, même si ce n’est qu’à court terme. Le fait que les biens privés soient excluables et limités les rend échangeables. Un agriculteur qui cultive du maïs, par exemple, est propriétaire de ce maïs, et comme il n’existe qu’une quantité finie de maïs, d’autres peuvent vouloir échanger leurs biens contre ce maïs si leurs propres réserves de nourriture commencent à diminuer.

Les partisans de l’économie de marché libre croient que les forces du marché de l’offre et de la demande, fonctionnant sans aucune implication du gouvernement, sont la façon la plus efficace pour les marchés de fonctionner. L’un des principes de base de l’économie de marché est que pour à peu près tout bien qui peut être privatisé, le moyen d’échange le plus efficace est le marché. Un marché qui fonctionne bien permet aux producteurs de biens de se réunir avec les consommateurs de biens pour négocier un échange. Les gens facilitent les échanges en créant une monnaie – une unité d’échange commune – afin de ne pas avoir à transporter à tout moment tout ce qu’ils souhaitent échanger. Tant qu’il y a plusieurs fournisseurs ou vendeurs d’un même bien, les consommateurs peuvent négocier avec eux pour trouver un prix qu’ils sont prêts à payer. Tant qu’il y a plusieurs acheteurs pour les biens d’un vendeur, les fournisseurs peuvent négocier avec eux pour trouver un prix que les acheteurs sont prêts à accepter. Et, selon la logique, si les prix commencent à trop augmenter, d’autres vendeurs entreront sur le marché, offrant des prix plus bas.

Un deuxième principe de base de l’économie de marché libre est qu’il est largement inutile que le gouvernement protège la valeur des biens privés. Les agriculteurs qui possèdent des terres utilisées pour cultiver des aliments ont un intérêt direct à protéger leurs terres pour assurer leur production continue. Les propriétaires d’entreprises doivent protéger la réputation de leur entreprise, sinon personne n’achètera chez eux. Et, dans la mesure où les producteurs doivent assurer la qualité de leur produit ou de leur industrie, ils peuvent y parvenir en créant un groupe ou une association qui fonctionne en dehors du contrôle du gouvernement. En bref, les industries ont intérêt à s’autoréguler pour protéger leur propre valeur. Selon l’économie de marché, tant que tout ce que nous pourrions jamais vouloir ou avoir besoin est un bien privé, et tant que chaque membre de la société a une certaine capacité à subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, la politique publique réglementant l’échange de biens et de services est vraiment inutile.

Certaines personnes aux États-Unis soutiennent que les incitations à l’autocontrôle et à l’autorégulation fournies par l’existence de biens privés signifient qu’une politique publique saine nécessite très peu d’action gouvernementale. Connus sous le nom de libertaires, ces individus croient que le gouvernement fonctionne presque toujours moins efficacement que le secteur privé (le segment de l’économie géré pour le profit et non sous le contrôle du gouvernement), et que les actions du gouvernement devraient donc être réduites au minimum.

Même si beaucoup aux États-Unis reconnaissent les avantages fournis par les biens privés, nous avons de plus en plus reconnu les problèmes avec l’idée que tous les problèmes sociaux peuvent être résolus par la propriété exclusivement privée. Premièrement, tous les biens ne peuvent pas être classés comme strictement privés. Pouvez-vous vraiment considérer que l’air que vous respirez est privé ? L’air est un bien difficile à privatiser car il n’est pas excluable – tout le monde peut y avoir accès à tout moment – et quelle que soit la quantité d’air que vous respirez, il y en a toujours assez pour tout le monde. Les régions géographiques comme les forêts ont une valeur environnementale, sociale, récréative et esthétique qui ne peut pas facilement être réservée à la propriété privée. Des ressources comme les oiseaux migrateurs ou les bancs de poissons peuvent avoir une valeur si elles sont chassées ou pêchées, mais elles ne peuvent pas être possédées en raison de leur nature migratoire. Enfin, la sécurité nationale assurée par les forces armées protège tous les citoyens et ne peut raisonnablement être réservée à quelques-uns.

Ce sont tous des exemples de ce que les économistes appellent des biens publics, parfois appelés biens collectifs. Contrairement aux biens privés, ils ne sont pas excluables et sont essentiellement infinis. Les forêts, l’eau et les pêcheries, cependant, sont un type de bien public appelé biens communs, qui ne sont pas excluables mais peuvent être finis. Le problème avec les biens publics et communs est que, puisque personne ne les possède, personne n’a d’intérêt financier à protéger leur valeur à long terme ou future. Sans réglementation gouvernementale, un propriétaire d’usine peut se sentir libre de polluer l’air ou l’eau, puisqu’il n’aura aucune responsabilité pour cette pollution une fois que les vents ou les vagues l’auront transportée ailleurs. Sans réglementation gouvernementale, quelqu’un peut chasser tous les oiseaux migrateurs ou épuiser une pêcherie en prenant tous les poissons, éliminant ainsi les futurs stocks reproducteurs qui permettraient de maintenir la population. La situation dans laquelle des individus épuisent une ressource commune en agissant dans leur propre intérêt immédiat est appelée la tragédie des biens communs.

Un deuxième problème avec l’adhésion stricte à l’économie de marché est que certains biens sont trop importants, ou trop chers, pour que les individus puissent les fournir eux-mêmes. Considérez la nécessité d’une place de marché : D’où vient la place de marché ? Comment acheminer les biens vers le marché ? Qui fournit les routes et les ponts ? Qui patrouille les voies navigables ? Qui assure la sécurité ? Qui assure la régulation de la monnaie ? Aucun acheteur ou vendeur individuel ne pourrait accomplir cela. La nature même de l’échange de biens privés nécessite un système qui a une partie de l’ouverture des biens publics ou communs, mais qui est maintenu par des groupes d’individus ou des sociétés entières.

Les économistes considèrent des biens comme la télévision par câble, le service de téléphonie cellulaire et les écoles privées comme des biens à péage. Les biens à péage sont similaires aux biens publics en ce sens qu’ils sont ouverts à tous et théoriquement infinis s’ils sont maintenus, mais ils sont payés ou fournis par une entité extérieure (non gouvernementale). De nombreuses personnes peuvent s’en servir, mais seulement si elles peuvent en payer le prix. Le nom « péage » vient du fait que, très tôt, de nombreuses routes à péage étaient en fait des biens privés. Aujourd’hui encore, des États, de la Virginie à la Californie, ont autorisé des entreprises privées à construire des routes publiques en échange du droit de réaliser des bénéfices en prélevant des péages.

Tant que la terre était abondante, et que la plupart des habitants des États-Unis vivaient un mode de vie de subsistance essentiellement rural, la différence entre les biens privés, publics, communs et à péage était surtout académique. Mais à mesure que les terres publiques devenaient de plus en plus privées par la vente et la colonisation, et que l’industrialisation et l’essor de la production de masse permettaient aux monopoles et aux oligopoles de devenir plus influents, le soutien aux politiques publiques réglementant les entités privées a augmenté. Au début du vingtième siècle, sous l’impulsion des progressistes, les États-Unis ont commencé à chercher des moyens de gouverner les grandes entreprises qui avaient réussi à fausser les forces du marché en monopolisant l’offre de biens. Et, en grande partie à la suite de la Grande Dépression, les gens voulaient des moyens de développer et de protéger les biens publics qui étaient plus justes et plus équitables qu’auparavant. Ces forces et ces événements ont conduit à une réglementation accrue des biens publics et communs, et à une évolution du secteur public – le gouvernement – pour prendre en charge la fourniture de nombreux biens à péage.

Types classiques de politique

La politique publique, donc, se résume finalement à déterminer la distribution, l’allocation et la jouissance des biens publics, communs et à péage dans une société. Bien que les spécificités de la politique dépendent souvent des circonstances, deux grandes questions que tous les décideurs doivent prendre en compte sont a) qui paie les coûts de création et de maintien des biens, et b) qui reçoit les avantages des biens ? Lorsque des biens privés sont achetés et vendus sur un marché, les coûts et les avantages reviennent aux participants à la transaction. Votre propriétaire bénéficie de la réception du loyer que vous payez, et vous bénéficiez d’un logement. Mais les biens non privés comme les routes, les voies navigables et les parcs nationaux sont contrôlés et réglementés par quelqu’un d’autre que les propriétaires, ce qui permet aux décideurs politiques de prendre des décisions sur qui paie et qui bénéficie.

En 1964, Theodore Lowi a soutenu qu’il était possible de catégoriser les politiques en fonction du degré de concentration des coûts et des avantages sur un petit nombre ou de diffusion sur un grand nombre. Une catégorie de politique, connue sous le nom de politique distributive, tend à collecter des paiements ou des ressources auprès d’un grand nombre de personnes, mais concentre les avantages directs sur un nombre relativement restreint de personnes. Les autoroutes sont souvent développées grâce à une politique distributive. La politique distributive est également courante lorsque la société estime qu’il y a un avantage social à ce que les individus obtiennent des biens privés tels que l’enseignement supérieur qui offrent des avantages à long terme, mais que le coût initial peut être trop élevé pour le citoyen moyen.

Un exemple de la façon dont la politique distributive fonctionne est l’histoire du chemin de fer transcontinental. Dans les années 1860, le gouvernement américain a commencé à reconnaître la valeur de la construction d’un système ferroviaire robuste pour transporter des passagers et des marchandises dans le pays. Un objectif particulier était de relier la Californie et les autres territoires de l’ouest acquis pendant la guerre de 1840 avec le Mexique au reste du pays. Le problème est que la construction d’un réseau ferroviaire à l’échelle nationale est une proposition coûteuse et risquée. Pour construire et soutenir des lignes ferroviaires continues, les investisseurs privés devaient avoir accès à des dizaines de milliers de kilomètres de terres, dont certaines pouvaient appartenir à des citoyens privés. La solution a consisté à créer deux sociétés privées – les chemins de fer Central Pacific et Union Pacific – et à leur fournir des ressources et des concessions foncières pour faciliter la construction des chemins de fer. Grâce à ces concessions, des terres publiques ont été distribuées à des citoyens privés, qui pouvaient ensuite les utiliser à leur propre avantage. Cependant, un gain public plus large était simultanément fourni sous la forme d’un réseau de transport national.

Le même processus fonctionne dans le secteur agricole, où divers programmes fédéraux aident les agriculteurs et les producteurs d’aliments par le biais du soutien des prix et de l’assurance récolte, entre autres formes d’assistance. Ces programmes aident les agriculteurs individuels et les entreprises agricoles à se maintenir à flot et à réaliser des bénéfices réguliers. Ils permettent également d’atteindre l’objectif plus large de fournir une abondance de moyens de subsistance à la population des États-Unis, afin que peu d’entre nous aient à « vivre de la terre ».

D’autres exemples de politique distributive soutiennent les efforts des citoyens pour réaliser le « rêve américain ». La société américaine reconnaît les avantages d’avoir des citoyens qui sont financièrement investis dans l’avenir du pays. L’un des meilleurs moyens d’encourager cet investissement est de veiller à ce que les citoyens soient très instruits et aient la capacité d’acquérir des biens privés coûteux tels que des maisons et des entreprises. Cependant, très peu de personnes disposent de l’épargne nécessaire pour payer d’avance des études supérieures, l’achat d’une première maison ou les frais de démarrage d’une entreprise. Pour les aider, le gouvernement a créé une série d’incitations que tous les habitants du pays paient par le biais des impôts, mais qui ne profitent directement qu’aux bénéficiaires. Il s’agit par exemple de subventions (telles que les subventions Pell), de crédits et de déductions d’impôt, et de prêts subventionnés ou garantis par le gouvernement fédéral. Chacun de ces programmes vise à atteindre un résultat politique. Les subventions Pell existent pour aider les étudiants à obtenir leur diplôme universitaire, tandis que les prêts hypothécaires de la Federal Housing Administration conduisent à l’accession à la propriété.

Alors que la politique distributive, selon Lowi, a des coûts diffus et des avantages concentrés, la politique réglementaire présente la disposition inverse, avec des coûts concentrés et des avantages diffus. Un nombre relativement faible de groupes ou d’individus supportent les coûts de la politique de réglementation, mais ses avantages sont censés être largement répartis dans la société. Comme vous pouvez l’imaginer, la politique de réglementation est particulièrement efficace pour contrôler ou protéger les ressources publiques ou communes. Parmi les exemples les plus connus, citons les politiques visant à protéger la santé et la sécurité publiques, ainsi que l’environnement. Ces politiques réglementaires empêchent les fabricants ou les entreprises de maximiser leurs profits en polluant excessivement l’air ou l’eau, en vendant des produits qu’ils savent être nocifs, ou en compromettant la santé de leurs employés pendant la production.

Aux États-Unis, les appels nationaux en faveur d’une politique réglementaire plus robuste ont d’abord fait du bruit au tournant du vingtième siècle et à l’aube de l’ère industrielle. Les journalistes d’investigation, appelés muckrakers par les politiciens et les chefs d’entreprise qui faisaient l’objet de leurs enquêtes, ont commencé à exposer les nombreuses façons dont les fabricants abusaient de la confiance du public. Bien que diverses formes de corruption figurent en tête de liste des abus, l’un des exposés les plus célèbres des muckrakers est The Jungle, un roman d’Upton Sinclair publié en 1906, qui mettait l’accent sur les conditions de travail insalubres et les pratiques commerciales peu recommandables dans l’industrie du conditionnement de la viande. Cet ouvrage et d’autres semblables ont contribué à l’adoption du Pure Food and Drug Act (1906) et ont finalement conduit à la création d’agences gouvernementales telles que la U.S. Food and Drug Administration (FDA). Les expériences de la nation pendant la dépression de 1896 et la Grande Dépression des années 1930 ont également conduit à des politiques réglementaires plus robustes conçues pour améliorer la transparence des marchés financiers et empêcher la formation de monopoles.

Un dernier type de politique est la politique redistributive, ainsi nommée parce qu’elle redistribue les ressources de la société d’un groupe à un autre. C’est-à-dire que, selon Lowi, les coûts sont concentrés et les bénéfices aussi, mais différents groupes supportent les coûts et bénéficient des bénéfices. La plupart des politiques de redistribution visent à avoir une sorte d’effet « Robin des Bois » ; leur objectif est de transférer les revenus et les richesses d’un groupe à l’autre de manière à ce que chacun jouisse au moins d’un niveau de vie minimal. En général, les riches et la classe moyenne contribuent à l’assiette fiscale fédérale, qui finance ensuite des programmes fondés sur les besoins qui soutiennent les personnes et les familles à faible revenu. Parmi les exemples de politiques de redistribution, citons Head Start (éducation), Medicaid (soins de santé), l’aide temporaire aux familles nécessiteuses (TANF, soutien au revenu) et les programmes alimentaires tels que le Supplementary Nutritional Aid Program (SNAP). Le gouvernement utilise également la redistribution pour encourager des comportements spécifiques ou aider de petits groupes de personnes. Les subventions Pell pour encourager la fréquentation des collèges et les crédits d’impôt pour encourager l’accession à la propriété sont d’autres exemples de redistribution.

Summary

Les biens sont les marchandises, les services et les systèmes qui satisfont les désirs ou les besoins des gens. Les biens privés peuvent être possédés par une personne ou un groupe particulier, et sont exclus de l’utilisation par d’autres, généralement au moyen d’un prix. Les économistes du marché libre estiment que le gouvernement n’a aucun rôle à jouer dans la réglementation de l’échange de biens privés, car le marché s’autorégule. Les biens publics, quant à eux, sont des biens tels que l’air, l’eau, la faune et la flore et les forêts qui ne sont la propriété de personne et dont personne n’est responsable. La plupart des gens sont d’accord pour dire que le gouvernement a un rôle à jouer dans la régulation des biens publics.

Nous classons les politiques en fonction du degré de concentration des coûts et des avantages sur un petit nombre ou de leur diffusion sur le plus grand nombre. La politique distributive collecte des fonds auprès du plus grand nombre et profite à quelques-uns, tandis que la politique réglementaire concentre les coûts sur un groupe tout en profitant à la société dans son ensemble. La politique redistributive partage la richesse et le revenu de certains groupes avec d’autres.