La ségrégation résidentielle désigne la séparation physique ou spatiale de groupes. Si la ségrégation résidentielle selon les lignes raciales et ethniques affecte divers groupes, ses manifestations les plus persistantes et omniprésentes désavantagent principalement les Afro-Américains. la ségrégation est à la fois une condition de vie et un processus de différenciation et de distinction des groupes. En tant que condition et processus, elle est étroitement liée à la discrimination invidieuse. La condition de la ségrégation est principalement celle de l’isolement et du confinement social et territorial. Aujourd’hui, comme par le passé, la ségrégation repose sur l’incompatibilité réelle ou perçue des groupes en raison de conflits de valeurs, d’intérêts, de comportements et de préférences associatives. Héritage de l’esclavage, la ségrégation raciale entre Noirs et Blancs a servi en grande partie de substitut aux castes. La ségrégation se poursuit aujourd’hui dans le cadre de l’idéologie de la ligne de couleur, définissant implicitement la place, le rôle et le statut de l’Afro-Américain.
La ségrégation raciale dans les villes et les zones métropolitaines américaines est marquée à la fois par la grande étendue de la séparation raciale des Noirs et des Blancs au sein et entre des quartiers donnés et par le schéma des Noirs concentrés dans les villes centrales et des Blancs dispersés dans les banlieues. Les Afro-Américains sont désormais un peuple urbain, 80 % d’entre eux résidant dans les villes. Le degré élevé de ségrégation tend à isoler les Afro-Américains – et, dans une moindre mesure, les Hispaniques et les Asiatiques – des commodités, des opportunités et des ressources qui profitent au bien-être social et économique.
Durant la première moitié de ce siècle, la « Grande Migration » de la population noire du Sud, principalement vers les villes du Nord et du Midwest, a été un facteur important dans la création d’une présence nationale et dans l’élévation du soi-disant problème nègre à une dimension nationale. Ce changement a incité les Noirs à faire valoir leurs revendications non satisfaites, non seulement auprès du sens moral de la nation, mais aussi auprès de ses institutions législatives, y compris les tribunaux. Les principes nationaux, soutenus par le droit constitutionnel, sont devenus le principal moyen de s’attaquer à l’inégalité des faits et des chances.
Bien que la décision de la Cour suprême dans l’affaire brown v. board of education (1954) soit plus célèbre, les contestations de la ségrégation résidentielle ont précédé les attaques contre la ségrégation dans les écoles publiques. Ces affaires de ségrégation résidentielle se sont concentrées sur deux supports de ségrégation, les zones municipales à zones raciales et les clauses restrictives liées au transfert de propriété. Dans l’affaire buchanan v. warley (1917), cinquante ans après la ratification du quatorzième amendement, la Cour suprême s’est appuyée sur la clause d’application régulière de l’amendement pour invalider une ordonnance municipale qui interdisait aux Noirs d’acheter ou d’occuper un logement situé dans un quartier où la majorité des logements étaient occupés par des Blancs. La Cour suprême a invalidé des actes similaires de ségrégation de jure dans l’affaire Harmon v. Taylor (1927) et dans l’affaire City of Richmond v. Deans (1930).
Une réaction blanche à la décision Buchanan a été la convention restrictive, un dispositif contractuel par lequel les acheteurs de biens immobiliers assument l’obligation de ne pas disposer de la propriété à certaines classes désignées (c’est-à-dire les Noirs en particulier et les non-Caucasiens en général). En 1948, dans le cadre de la campagne des Noirs contre la ségrégation résidentielle, la Cour suprême a jugé dans l’affaire shelley v. kraemer (1948) que l’application des conventions restrictives par les tribunaux d’État était une action étatique inconstitutionnelle qui violait la clause d’égale protection du quatorzième amendement.
Dans les années 1950, le gouvernement fédéral a commencé à prendre des mesures visant à affaiblir la base de jure de la ségrégation raciale. Simultanément, cependant, dans tout le pays, l’homogénéité raciale était établie par la sururbanisation blanche. Ce mouvement a consolidé la base de facto de la ségrégation raciale dans le logement et, par conséquent, dans les écoles également. Comme l’a observé l’historien Richard Polenberg, « la suburbanisation a encouragé la croissance d’une société segmentée sur le plan racial, offrant un exemple classique de la manière dont les tendances démographiques pouvaient aller à l’encontre des changements constitutionnels, politiques et sociaux ». Cependant, la suburbanisation n’était pas simplement une question de démographie, d’installation des familles et d’opportunités économiques. Les décisions politiques aux niveaux étatique, local et fédéral ont non seulement fortement contribué à la suburbanisation, mais aussi à sa nature pratiquement entièrement blanche.
La ségrégation ville-banlieue est devenue un sujet d’une importance particulière parce qu’on peut soutenir que l’exclusion des Noirs des banlieues les prive de l’accès à des logements plus récents et de meilleure qualité, à des quartiers moins criminels, à des écoles publiques avec des élèves plus performants, à de nouvelles opportunités d’emploi viables et à des gouvernements locaux avec des assiettes fiscales adéquates pour soutenir la prestation de services municipaux appropriés. Pour de nombreux Noirs, cependant, l’intégration des banlieues présente certains inconvénients, car elle peut diluer la force électorale des Noirs des villes centrales et priver les communautés noires des villes centrales d’un leadership et d’une représentation potentiels. De plus, une intégration stable qui dépend d’un nombre relativement faible de Noirs pour éviter le basculement du quartier, la fuite des Blancs et la reségrégation, empêche le potentiel de cohésion sociale et le maintien de l’identité noire.
Bien que l’héritage du racisme dirigé vers les Afro-Américains ait pratiquement gelé les effets de la discrimination et de la ségrégation résidentielles passées dans les années 1960, l’ère moderne des lois sur le logement libre n’a pas commencé avant 1968. Cette année-là, quatre événements importants se sont produits à quelques mois d’intervalle : premièrement, le 1er mars, la commission Kerner a publié le rapport de la commission consultative nationale sur les troubles civils ; deuxièmement, le 4 avril, Martin Luther King, Jr. a été assassiné ; troisièmement, le 11 avril, le président Lyndon B. Johnson a promulgué le titre VIII de la loi sur les droits civils de 1968 (la loi sur le logement équitable) ; et quatrièmement, le 17 juin, la Cour suprême a revitalisé la loi sur les droits civils de 1866 en statuant sur l’affaire Jones v. Alfred H. Mayer Co. (1968), précisant que cette loi, appliquant le treizième amendement, interdisait les actes publics et privés de discrimination raciale dans la vente ou la location de logements.
Le rapport de la Commission Kerner reconnaissait que la nation évoluait rapidement vers deux Amériques séparées et que d’ici deux décennies, « cette division pourrait être si profonde qu’il serait presque impossible de l’unir. » Les sociétés décrites étaient les Noirs concentrés dans les grandes villes centrales et les Blancs situés dans les banlieues, dans les petites villes et à la périphérie des grandes villes centrales. Le rapport reconnaît également que l’enrichissement de la communauté doit être un complément important à l’intégration, « car quels que soient l’ambition et l’énergie du programme, peu de Noirs vivant actuellement dans les villes centrales peuvent être intégrés rapidement. En attendant, une amélioration à grande échelle de la qualité de vie dans les ghettos est essentielle. » De nombreux commentateurs considèrent que le rapport de la Commission Kerner et l’assassinat du Dr King ont précipité l’adoption du Fair Housing Act, une législation similaire ayant échoué en 1966 et 1967.
Le titre VIII, la principale loi sur le logement libre de la nation, contient de larges interdictions contre la discrimination publique et privée en matière de logement, y compris les pratiques de prêt et de courtage. La loi interdit la discrimination fondée sur la race, l’origine nationale, la religion ou le sexe. Telle qu’amendée en 1988, la loi inclut désormais dans les classes protégées les handicapés et les familles avec enfants. La loi prévoit une application indépendante par des poursuites privées ou des poursuites du ministère de la Justice, ainsi qu’une application par les voies administratives du ministère du Logement et du Développement urbain (HUD). Avant les amendements de 1988, le pouvoir d’application administratif fédéral était largement inefficace, limité à la conciliation.
À la fin des années 1960 et au début des années 1970, les défenseurs du logement équitable se sont fortement concentrés sur l’intégration des banlieues. Les pratiques d’exclusion économique et raciale en matière d’utilisation des terres constituaient une cible principale. Bien que le zonage d’exclusion ait été considéré comme le principal dispositif permettant de maintenir la ségrégation fondée sur la race et la classe sociale des résidents des centres-villes, d’autres dispositifs d’exclusion des autorités locales ont souvent été combinés au zonage. Ces dispositifs comprenaient les initiatives et les référendums des électeurs, comme dans les affaires james v. valtierra (1971), hunter v. erickson (1969), et reitman v. mulkey (1967) ; le retrait ou la non-participation à des programmes de logement et de développement communautaire conçus pour bénéficier aux pauvres ; les tactiques de retardement et d’obstruction des efforts privés pour développer des logements à bas revenus ; les déplacements causés par le secteur privé ; la revitalisation urbaine ou l’embourgeoisement soutenus par le secteur public qui ont déplacé des résidents non blancs ; et la vente par le HUD de propriétés anciennement subventionnées acquises par saisie, sans protéger le caractère à bas revenus de ces propriétés.
Dans le domaine du zonage d’exclusion sur la base de la race, deux affaires importantes de protection égale de la Cour suprême ont été décidées dans les années 1970, Warth v. Seldin (1975) et arlington heights v. metropolitan housing development corporation (1977). Dans l’affaire Warth, une majorité de 5-4 a jugé que les plaignants, qui comprenaient des promoteurs de logements à faible revenu, des locataires potentiels et des résidents payeurs d’impôts locaux, n’avaient pas qualité pour contester l’ordonnance de zonage de la ville qui empêchait la construction de logements à faible ou moyen revenu. Selon la Cour, les allégations des plaignants étaient insuffisantes pour démontrer « une relation de cause à effet entre les pratiques de zonage de Penfield et le préjudice allégué des requérants ». La Cour a constaté, entre autres faits, qu’aucun projet spécifique n’était prêt à être développé et à être occupé par les plaignants pauvres et non blancs. En outre, le « droit des citadins à vivre » dans une communauté intégrée a été considéré par la Cour comme un « préjudice indirect » résultant de l’exclusion d’autres personnes et violant ainsi la règle prudentielle de la qualité pour agir qui interdit l’affirmation de droits au nom de tiers.
L’avis d’Arlington Heights a réaffirmé la décision washington v. davis (1976) selon laquelle la violation de la clause d’égale protection exigeait la preuve d’un objectif discriminatoire, et a estimé que même la preuve d’un tel objectif n’invaliderait pas nécessairement l’action de l’État ; elle ne ferait que transférer au défendeur la charge de montrer que « la même décision aurait été prise même si l’objectif inadmissible n’avait pas été pris en compte ».
Les réclamations au titre VIII, en revanche, outre qu’elles s’appliquaient à la discrimination privée, révélaient deux avantages évidents pour les demandeurs par rapport aux réclamations d’égale protection : (1) la qualité pour agir était définie de manière large, puisque même les droits des tiers pouvaient être revendiqués (Trafficante v. Metropolitan Life Insurance Company, 1972 et Havens Realty Corporation v. Coleman, 1982), et (2) les effets discriminatoires établiraient une demande de réparation.
Le litige institutionnel prolongé associé à l’affaire Gautreaux – commencé en 1967 et produisant trente-quatre avis, dont un avis de la Cour suprême, hills v. gautreaux (1976) – a contesté avec succès la sélection des sites et l’affectation des locataires par la Chicago Housing Authority comme des violations de la clause d’égale protection et du Fair Housing Act. L’avis de la Cour suprême dans l’affaire Gautreaux distingue l’affaire de l’affaire milliken v. bradley (1974), qui avait annulé une décision d’un tribunal inférieur ordonnant le busing inter-district des enfants des écoles publiques de Détroit et de ses banlieues comme mesure de déségrégation. Dans l’affaire Gautreaux, la Cour a accordé un tel redressement métropolitain, obligeant le HUD à agir au-delà des frontières de Chicago pour assurer la déségrégation des bâtiments de l’autorité du logement. La Cour a distingué Gautreaux de Milliken en soulignant que le gouvernement fédéral avait violé ses obligations constitutionnelles en matière d’égalité de protection ; la mesure corrective interdistrict était proportionnelle à la violation constitutionnelle. Bien que Gautreaux ait été salué comme un succès doctrinal, ses résultats correctifs ont été, au mieux, mitigés. Pendant de nombreuses années, aucun logement public n’a été produit à Chicago ou dans les zones métropolitaines, et de nombreux bénéficiaires prévus ont choisi de ne pas se prévaloir de l’accès limité au logement au-delà de Chicago.
Pendant les années 1980, la Cour suprême a dilué l’efficacité de la loi sur les droits civils de 1866. Dans l’affaire Memphis v. Greene (1981), la Cour suprême a confirmé la fermeture des rues d’un quartier blanc qui bloquait l’accès des Noirs à la ville par le quartier blanc. La Cour a estimé que cette fermeture n’impliquait pas suffisamment les droits de propriété des Noirs et que la loi n’avait donc pas été violée. De plus, la Cour a conclu que les faits indiquaient un désagrément pour les Noirs, mais pas un badge de servitude qui pourrait violer le treizième amendement.
Un an après Greene, dans General Building Contractors Association v. Pennsylvania (1982), la Cour suprême a estimé qu’une disposition connexe de la loi de 1866 nécessitait une discrimination intentionnelle pour constituer une violation. À la lumière de l’arrêt General Building Contractors, la plupart des tribunaux fédéraux inférieurs exigent l’intention dans le cadre de toutes les plaintes relatives au logement équitable en vertu de la loi de 1866. Ainsi, le titre VIII est désormais pratiquement seul à constituer une base viable pour contester une action privée ayant des effets discriminatoires sur le plan racial. Dans l’affaire Huntington Branch NAACP v. Town of Huntington (1988), la Cour suprême a approuvé la théorie de l’effet discriminatoire pour les réclamations au titre VIII dans une confirmation limitée per curiam.
La ségrégation en matière de logement est souvent étroitement liée à la ségrégation de facto dans les écoles publiques. Dans l’affaire très médiatisée United States v. Yonkers Board of Education (1987), un avis du Second Circuit a confirmé la conclusion du tribunal de première instance selon laquelle la ville avait confiné ses logements subventionnés dans des zones de concentration de population non blanche et que cette action avait contribué à la ségrégation des écoles publiques de la ville. En guise de réparation, le tribunal de district a ordonné à la ville de permettre la construction de logements subventionnés dans des zones résidentielles blanches et non pauvres et de mettre en place un programme d’écoles magnétiques. Lorsque le conseil municipal a refusé de mettre en œuvre le plan de logement, le tribunal a condamné la ville et les membres du conseil à des amendes substantielles. La Cour suprême, dans l’affaire Spallone v. United States (1990), a confirmé les amendes infligées à la ville, mais a désapprouvé les amendes infligées aux membres individuels du conseil.
On constate un scepticisme croissant des Noirs et une perte de foi dans l’intégration, en particulier à la lumière du taux de pauvreté disproportionné des Noirs et des taux continuellement élevés de ségrégation en matière de logement pour les Noirs de toutes les classes socio-économiques. Au moment de la promulgation du titre VIII, ses promoteurs pensaient que l’accent mis par la loi sur l’antidiscrimination conduirait à l’intégration résidentielle. Le Congrès a perçu l’antiségrégation et l’antidiscrimination comme des remèdes complémentaires. Souvent, cependant, au nom de l’intégration ou de la déségrégation, la discrimination raciale à l’encontre des individus s’est produite et les possibilités de logement ont en fait été réduites. Dans la principale décision de « maintien de l’intégration », United States v. Starret City Associates (1988), la Cour suprême a refusé le certiorari, laissant intacte une décision du deuxième circuit qui soutenait que le titre VIII était violé par un quota racial limitant l’accès des Noirs à un complexe d’appartements afin de maintenir l’intégration. Il est intéressant de noter que la NAACP a soutenu la contestation par le ministère de la Justice du dispositif de maintien de l’intégration en cause.
Le logement persiste comme l’un des problèmes sociaux les plus insolubles de l’Amérique noire. Pour la majeure partie de l’Amérique blanche, en revanche, l’accession à la propriété dans un quartier favorable de son choix représente la plus grande réussite en termes de statut et d’acquisition matérielle, tout en servant simultanément à valider les incitations associées à l’égalité des chances. Cette vision du rêve américain est toutefois souillée et déformée par le racisme et l’assujettissement économique. Même en acceptant l’impératif moral et la nécessité pratique d’un logement intégré pour le commonwealth national, il est difficile d’échapper à laconclusion de Derrick Bell : « La discrimination en matière de logement, avec ses vices de modèles de logements ségrégués et de logements inadéquats et trop chers pour les minorités, continue d’être l’un de ces domaines où la loi ne peut ou ne veut pas suivre les conditions du monde réel. »
John O. Calmore
(1992)
Bibliographie
Calmore, John O. 1989 To Make Wrong Right : Les aspirations nécessaires et appropriées du logement équitable. Pages 77-110 dans Janet Dewart, ed., The State of Black America 1989. New York : National Urban League.
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Schwemm, Robert 1990 Housing Discrimination Law and Litigation. New York : Clark Boardman Company, Ltd.