La idea de la política pública es, por su propia naturaleza, políticamente controvertida. Entre las diferencias entre los liberales y los conservadores estadounidenses están las preferencias políticas que prevalecen en cada grupo. Los liberales modernos tienden a sentirse muy cómodos con la idea de que el gobierno guíe las reformas sociales y económicas progresistas, creyendo que éstas conducirán a resultados más equitativos y justos para todos los miembros de la sociedad. Los conservadores, en cambio, suelen considerar que la participación del gobierno es onerosa y exagerada. Creen que la sociedad funcionaría más eficazmente si la supervisión de la mayoría de los asuntos «públicos» se devolviera a la esfera privada. Antes de profundizar en el debate sobre la naturaleza de las políticas públicas en Estados Unidos, veamos primero por qué tantos aspectos de la sociedad se engloban bajo el paraguas de las políticas públicas.

Diferentes tipos de bienes

Piense por un momento en lo que hace falta para que la gente sea feliz y esté satisfecha. Al vivir nuestra vida diaria, experimentamos una serie de necesidades físicas, psicológicas y sociales que deben ser satisfechas para que seamos felices y productivos. Como mínimo, necesitamos comida, agua y refugio. En las sociedades de subsistencia más básicas, la gente los adquiere mediante la agricultura, la excavación de pozos y la creación de refugios con materiales locales. La gente también necesita la interacción social con los demás y la capacidad de asegurar los bienes que adquiere, no sea que alguien intente llevárselos. A medida que sus gustos se vuelven más complejos, pueden encontrar ventajoso intercambiar sus artículos por otros; esto requiere no sólo un mecanismo de trueque sino también un sistema de transporte. Cuanto más complejos son estos sistemas, mayor es la gama de artículos a los que la gente puede acceder para mantenerse viva y ser feliz. Sin embargo, este aumento de las posesiones también crea una mayor necesidad de asegurar lo que han adquirido.

Los economistas utilizan el término bienes para describir la gama de productos, servicios y sistemas que nos ayudan a satisfacer nuestros deseos o necesidades. Este término puede aplicarse ciertamente a los alimentos que comemos o a la casa en la que vivimos, pero también puede describir los sistemas de transporte o de seguridad pública utilizados para protegerlos. La mayoría de los bienes con los que interactúas en tu vida diaria son bienes privados, lo que significa que pueden ser propiedad de una persona o grupo de personas en particular, y están excluidos del uso por parte de otros, normalmente mediante un precio. Por ejemplo, tu casa o apartamento es un bien privado reservado para tu propio uso porque pagas un alquiler o una hipoteca por el privilegio de vivir allí. Además, los bienes privados son finitos y pueden agotarse si se utilizan en exceso, aunque sea a corto plazo. El hecho de que los bienes privados sean excluibles y finitos los hace comerciables. Un agricultor que cultiva maíz, por ejemplo, es dueño de ese maíz, y dado que sólo existe una cantidad finita de maíz, otros pueden querer intercambiar sus bienes por él si sus propios suministros de alimentos comienzan a disminuir.

Los defensores de la economía de libre mercado creen que las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda, trabajando sin ninguna participación del gobierno, son la forma más eficaz para que los mercados funcionen. Uno de los principios básicos de la economía de libre mercado es que para casi cualquier bien que pueda ser privatizado, el medio más eficiente para el intercambio es el mercado. Un mercado que funcione bien permitirá a los productores de bienes reunirse con los consumidores de bienes para negociar un intercambio. La gente facilita el comercio creando una moneda -una unidad común de intercambio- para no tener que llevar siempre encima todo lo que se quiera intercambiar. Mientras haya varios proveedores o vendedores del mismo bien, los consumidores pueden negociar con ellos para encontrar un precio que estén dispuestos a pagar. Mientras haya varios compradores para los bienes de un vendedor, los proveedores pueden negociar con ellos para encontrar un precio que los compradores estén dispuestos a aceptar. Y, según la lógica, si los precios empiezan a subir demasiado, otros vendedores entrarán en el mercado, ofreciendo precios más bajos.

Un segundo principio básico de la economía de libre mercado es que es en gran medida innecesario que el gobierno proteja el valor de los bienes privados. Los agricultores que poseen tierras utilizadas para el cultivo de alimentos tienen un gran interés en proteger sus tierras para garantizar su producción continua. Los empresarios deben proteger la reputación de su negocio o nadie les comprará. Y, en la medida en que los productores necesitan asegurar la calidad de su producto o industria, pueden lograrlo creando un grupo o asociación que opere fuera del control del gobierno. En resumen, las industrias tienen interés en autorregularse para proteger su propio valor. Según la economía de libre mercado, mientras todo lo que podamos desear o necesitar sea un bien privado, y mientras cada miembro de la sociedad tenga cierta capacidad para mantenerse a sí mismo y a sus familias, la política pública que regula el intercambio de bienes y servicios es realmente innecesaria.

Algunas personas en Estados Unidos argumentan que los incentivos de autocontrol y autorregulación que proporciona la existencia de bienes privados significan que una política pública sólida requiere muy poca acción gubernamental. Conocidos como libertarios, estos individuos creen que el gobierno casi siempre funciona con menos eficiencia que el sector privado (el segmento de la economía que se gestiona con fines de lucro y que no está bajo el control del gobierno), y que, por lo tanto, las acciones del gobierno deberían reducirse al mínimo.

Incluso cuando muchos en Estados Unidos reconocen los beneficios que proporcionan los bienes privados, hemos llegado a reconocer cada vez más problemas con la idea de que todos los problemas sociales pueden resolverse mediante la propiedad exclusivamente privada. En primer lugar, no todos los bienes pueden clasificarse como estrictamente privados. ¿Se puede considerar realmente que el aire que se respira es privado? El aire es un bien difícil de privatizar porque no es excluible -todo el mundo puede acceder a él en todo momento- y, por mucho que se respire, sigue habiendo mucho para todos. Regiones geográficas como los bosques tienen un valor medioambiental, social, recreativo y estético que no puede reservarse fácilmente a la propiedad privada. Recursos como las aves migratorias o los bancos de peces pueden tener valor si se cazan o pescan, pero no pueden ser objeto de propiedad debido a su naturaleza migratoria. Por último, la seguridad nacional que proporcionan las fuerzas armadas protege a todos los ciudadanos y no puede reservarse razonablemente sólo para unos pocos.

Todos estos son ejemplos de lo que los economistas llaman bienes públicos, a veces denominados bienes colectivos. A diferencia de la propiedad privada, no son excluibles y son esencialmente infinitos. Los bosques, el agua y la pesca, sin embargo, son un tipo de bien público llamado bienes comunes, que no son excluibles pero pueden ser finitos. El problema tanto de los bienes públicos como de los comunes es que, como nadie los posee, nadie tiene interés económico en proteger su valor a largo plazo o futuro. Sin regulación gubernamental, el propietario de una fábrica puede sentirse libre de contaminar el aire o el agua, ya que no tendrá ninguna responsabilidad por la contaminación una vez que los vientos o las olas la lleven a otro lugar. Sin regulación gubernamental, alguien puede cazar todas las aves migratorias o agotar una pesquería llevándose todos los peces, eliminando las futuras poblaciones reproductoras que mantendrían la población. La situación en la que los individuos agotan un recurso común actuando en su propio interés inmediato se denomina tragedia de los comunes.

Un segundo problema con la adhesión estricta a la economía de libre mercado es que algunos bienes son demasiado grandes, o demasiado caros, para que los individuos los proporcionen por sí mismos. Consideremos la necesidad de un mercado: ¿De dónde viene el mercado? ¿Cómo llevamos los bienes al mercado? ¿Quién proporciona las carreteras y los puentes? ¿Quién patrulla las vías navegables? ¿Quién proporciona la seguridad? ¿Quién garantiza la regulación de la moneda? Ningún comprador o vendedor individual podría lograrlo. La propia naturaleza del intercambio de bienes privados requiere un sistema que tenga algo de la apertura de los bienes públicos o comunes, pero que sea mantenido por grupos de individuos o sociedades enteras.

Los economistas consideran que bienes como la televisión por cable, el servicio de telefonía móvil y las escuelas privadas son bienes de peaje. Los bienes de peaje son similares a los bienes públicos en el sentido de que están abiertos a todos y son teóricamente infinitos si se mantienen, pero son pagados o proporcionados por alguna entidad externa (no gubernamental). Muchas personas pueden hacer uso de ellos, pero sólo si pueden pagar el precio. El nombre de «bienes de peaje» viene del hecho de que, al principio, muchas carreteras de peaje eran de hecho bienes de propiedad privada. Incluso hoy en día, estados desde Virginia hasta California han permitido a empresas privadas construir carreteras públicas a cambio del derecho a obtener beneficios mediante el cobro de peajes.

Mientras la tierra era abundante, y la mayoría de la gente en Estados Unidos vivía un estilo de vida de subsistencia en gran medida rural, la diferencia entre bienes privados, públicos, comunes y de peaje era principalmente académica. Pero a medida que las tierras públicas se fueron convirtiendo en privadas mediante la venta y la colonización, y que la industrialización y el aumento de la producción en masa permitieron que los monopolios y los oligopolios adquirieran mayor influencia, creció el apoyo a las políticas públicas de regulación de las entidades privadas. A principios del siglo XX, liderados por los progresistas, los Estados Unidos empezaron a buscar formas de gobernar las grandes empresas que habían conseguido distorsionar las fuerzas del mercado al monopolizar la oferta de bienes. Y, en gran medida como resultado de la Gran Depresión, la gente quería formas de desarrollar y proteger los bienes públicos que fueran más justas y equitativas que las que existían antes. Estas fuerzas y acontecimientos condujeron a una mayor regulación de los bienes públicos y comunes, y a que el sector público -el gobierno- asumiera la provisión de muchos bienes de peaje.

Tipos clásicos de política

La política pública, por tanto, se reduce en última instancia a determinar la distribución, asignación y disfrute de los bienes públicos, comunes y de peaje dentro de una sociedad. Aunque los detalles de la política dependen a menudo de las circunstancias, hay dos cuestiones generales que todos los responsables políticos deben tener en cuenta: a) ¿quién paga los costes de creación y mantenimiento de los bienes? y b) ¿quién recibe los beneficios de los bienes? Cuando se compran y venden bienes privados en un mercado, los costes y los beneficios van a parar a los participantes en la transacción. El propietario se beneficia al recibir el alquiler que usted paga, y usted se beneficia al tener un lugar donde vivir. Pero los bienes no privados, como las carreteras, las vías fluviales y los parques nacionales, están controlados y regulados por alguien distinto de los propietarios, lo que permite a los responsables políticos tomar decisiones sobre quién paga y quién se beneficia.

En 1964, Theodore Lowi argumentó que era posible clasificar las políticas en función del grado en que los costes y los beneficios se concentraban en unos pocos o se difundían entre muchos. Una categoría de política, conocida como política distributiva, tiende a recaudar pagos o recursos de muchos, pero concentra los beneficios directos en relativamente pocos. Las carreteras suelen desarrollarse mediante una política distributiva. La política distributiva también es común cuando la sociedad considera que hay un beneficio social para los individuos que obtienen bienes privados, como la educación superior, que ofrecen beneficios a largo plazo, pero el coste inicial puede ser demasiado alto para el ciudadano medio.

Un ejemplo del funcionamiento de la política distributiva es la historia del Ferrocarril Transcontinental. En la década de 1860, el gobierno de Estados Unidos comenzó a reconocer el valor de la construcción de un sólido sistema ferroviario para trasladar pasajeros y mercancías por todo el país. Un objetivo concreto era conectar California y los demás territorios del oeste adquiridos durante la guerra de 1840 con México con el resto del país. El problema era que la construcción de un sistema ferroviario nacional era una propuesta costosa y arriesgada. Para construir y mantener líneas ferroviarias continuas, los inversores privados tendrían que acceder a decenas de miles de kilómetros de terreno, algunos de los cuales podrían ser propiedad de ciudadanos privados. La solución fue constituir dos corporaciones privadas -los ferrocarriles Central Pacific y Union Pacific- y proporcionarles recursos y concesiones de tierras para facilitar la construcción de los ferrocarriles. A través de estas concesiones, se distribuyeron tierras de propiedad pública a ciudadanos privados, que pudieron utilizarlas para su propio beneficio. Sin embargo, al mismo tiempo se proporcionaba un beneficio público más amplio en forma de una red de transporte nacional.

El mismo proceso opera en el sector agrícola, donde varios programas federales ayudan a los agricultores y productores de alimentos a través de apoyos de precios y seguros de cosechas, entre otras formas de asistencia. Estos programas ayudan a los agricultores individuales y a las empresas agrícolas a mantenerse a flote y obtener beneficios constantes. También logran el objetivo más amplio de proporcionar abundante sustento a la población de Estados Unidos, para que pocos de nosotros tengamos que «vivir de la tierra».

Otros ejemplos de política distributiva apoyan los esfuerzos de los ciudadanos por alcanzar «el sueño americano». La sociedad estadounidense reconoce los beneficios de contar con ciudadanos que invierten financieramente en el futuro del país. Una de las mejores formas de fomentar esta inversión es garantizar que los ciudadanos tengan un alto nivel de educación y la capacidad de adquirir bienes privados de alto coste, como viviendas y negocios. Sin embargo, muy pocas personas tienen los ahorros necesarios para pagar por adelantado una educación universitaria, la compra de una primera vivienda o los costes de puesta en marcha de un negocio. Para ayudar, el gobierno ha creado una serie de incentivos que todos los habitantes del país pagan a través de los impuestos, pero que sólo benefician directamente a los beneficiarios. Algunos ejemplos son las becas (como las becas Pell), los créditos y deducciones fiscales, y los préstamos subvencionados o garantizados por el gobierno federal. Cada uno de estos programas tiene como objetivo lograr un resultado político. Las becas Pell existen para ayudar a los estudiantes a graduarse en la universidad, mientras que los préstamos hipotecarios de la Administración Federal de la Vivienda conducen a la propiedad de la vivienda.

Mientras que la política distributiva, según Lowi, tiene costes difusos y beneficios concentrados, la política reguladora presenta la disposición contraria, con costes concentrados y beneficios difusos. Un número relativamente pequeño de grupos o individuos soportan los costes de la política reguladora, pero se espera que sus beneficios se distribuyan ampliamente por toda la sociedad. Como se puede imaginar, la política reguladora es más eficaz para controlar o proteger los recursos públicos o comunes. Entre los ejemplos más conocidos están las políticas diseñadas para proteger la salud y la seguridad públicas, y el medio ambiente. Estas políticas reguladoras impiden que los fabricantes o las empresas maximicen sus beneficios contaminando excesivamente el aire o el agua, vendiendo productos que saben que son nocivos o poniendo en peligro la salud de sus empleados durante la producción.

En Estados Unidos, los llamamientos a nivel nacional para una política reguladora más robusta crecieron por primera vez a finales del siglo XX y en los albores de la era industrial. Los periodistas de investigación -llamados «muckrakers» por los políticos y los líderes empresariales en los que se centraban sus investigaciones- empezaron a exponer muchas de las formas en que los fabricantes abusaban de la confianza del público. Aunque varias formas de corrupción encabezaban la lista de abusos, una de las revelaciones más famosas de los muckrakers fue La jungla, una novela de 1906 de Upton Sinclair que se centraba en las condiciones de trabajo insalubres y en las prácticas comerciales desagradables de la industria cárnica. Esta obra y otras similares contribuyeron a la aprobación de la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros (1906) y, en última instancia, a la creación de organismos gubernamentales como la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (FDA). Las experiencias de la nación durante la depresión de 1896 y la Gran Depresión de la década de 1930 también dieron lugar a políticas reguladoras más sólidas diseñadas para mejorar la transparencia de los mercados financieros y evitar la formación de monopolios.

Un último tipo de política es la política redistributiva, llamada así porque redistribuye los recursos de la sociedad de un grupo a otro. Es decir, según Lowi, los costes se concentran y los beneficios también, pero diferentes grupos soportan los costes y disfrutan de los beneficios. La mayoría de las políticas redistributivas pretenden tener una especie de efecto «Robin Hood»; su objetivo es transferir los ingresos y la riqueza de un grupo a otro de forma que todos disfruten al menos de un nivel de vida mínimo. Normalmente, los ricos y la clase media contribuyen a la base impositiva federal, que luego financia programas basados en las necesidades que apoyan a las personas y familias con bajos ingresos. Algunos ejemplos de políticas redistributivas son Head Start (educación), Medicaid (atención sanitaria), Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF, ayuda a los ingresos) y programas alimentarios como el Programa de Ayuda Nutricional Complementaria (SNAP). El gobierno también utiliza la redistribución para incentivar comportamientos específicos o ayudar a pequeños grupos de personas. Las becas Pell para fomentar la asistencia a la universidad y los créditos fiscales para fomentar la propiedad de la vivienda son otros ejemplos de redistribución.

Resumen

Los bienes son las mercancías, los servicios y los sistemas que satisfacen los deseos o las necesidades de las personas. Los bienes privados pueden ser propiedad de una persona o grupo en particular, y están excluidos del uso por parte de otros, normalmente mediante un precio. Los economistas del libre mercado creen que el gobierno no tiene ningún papel en la regulación del intercambio de bienes privados porque el mercado se regula a sí mismo. Los bienes públicos, por otro lado, son bienes como el aire, el agua, la fauna y los bosques que nadie posee, por lo que nadie es responsable de ellos. La mayoría de la gente está de acuerdo en que el gobierno tiene algún papel que desempeñar en la regulación de los bienes públicos.

Clasificamos la política en función del grado en que los costes y los beneficios se concentran en unos pocos o se difunden entre muchos. La política distributiva recauda de los muchos y beneficia a los pocos, mientras que la política reguladora concentra los costes en un grupo mientras beneficia a la sociedad en general. La política redistributiva reparte la riqueza y la renta de unos grupos con otros.