La puerta giratoria y la fuga de cerebros
Sin embargo, con el tiempo, la enmienda también adquirió algunos críticos, incluyendo algunos que afirman que es una de las causas menos conocidas de la disfunción del Congreso del siglo XXI. La enmienda creó inadvertidamente dos problemas, me dice Daniel Schuman, Director de Política de Demand Progress.
«En primer lugar, empeoró el problema de la puerta giratoria, en la que los miembros se marchan para conseguir puestos de trabajo de lobby mejor pagados en el sector privado. Esto aumenta la influencia de los intereses especiales y provoca una «fuga de cerebros» de los conocimientos institucionales del organismo que elabora las políticas», dice Schuman. «En segundo lugar, cuanto menos se mantenga la remuneración con la inflación, más difícil será servir a alguien que no sea millonario. Esto hace que el Congreso esté cada vez más alejado del pueblo estadounidense desde el punto de vista financiero».
«Se ha agravado el problema de la puerta giratoria, en la que los miembros se marchan para conseguir trabajos de lobby mejor pagados en el sector privado»
«La consecuencia de todo esto es una legislación que suele reflejar los intereses especiales y que no está bien pensada», continúa Schuman. «Cuando haces que la gente no pueda permitirse servir en el Congreso o presentarse a él, estás haciendo que el sistema en general se degrade».
Thomas Mann, investigador principal de Estudios Gubernamentales en la Brookings Institution, sostiene que los efectos de la enmienda -aunque populares- pueden haber perpetuado también lo que él percibe como la peligrosa animosidad del público estadounidense hacia el Congreso.
«Se aprobó porque era el momento perfecto para atacar al Congreso, reflejando la animadversión que había llegado a dirigirse contra el Congreso, que era en gran medida una estrategia política para deslegitimarlo. Desde entonces, nuestro país ha sufrido un precipitado declive en la confianza en el gobierno, que yo diría que ha hecho más daño al país que cualquier salario mayor que pudiera haberse aprobado», me dice Mann.
» precipitado declive en la confianza en el gobierno… ha hecho más daño al país que cualquier salario mayor que pudiera haberse aprobado.»
«Además», añade Mann, «el hecho de que un aumento entre en vigor después de las próximas elecciones es relativamente trivial, teniendo en cuenta que más del 90 por ciento de los titulares se mantienen estables desde el periodo preelectoral hasta el postelectoral.»
¿Se parece el Congreso a Estados Unidos?
Watson, por si sirve de algo, no está de acuerdo con el argumento de que el sueldo actual de los congresistas debería mantenerse o aumentar.
«Como alguien que ha tenido que subsistir con migajas de pan durante varios años, me resulta difícil empatizar. Incluso con el descenso porcentual a lo largo de las décadas, ¿cuánto siguen ganando los miembros del Congreso?», se pregunta. Cuando le dicen que son 174.000 dólares al año, Watson responde: «No puedo permitirme un coche. Siempre tengo que pedirle a alguien que me lleve. Así que me resulta difícil sentir simpatía».
Esto crea un interesante debate. Schuman argumenta que unos salarios más altos harán que el Congreso se parezca más al público en general al permitir que se presenten más personas de clase media, mientras que Watson argumenta que unos salarios más bajos harán que el Congreso se parezca más al público en general al equiparar sus salarios con los de la mayoría de la población. Quién tiene razón depende de su punto de vista.
Las propuestas de enmienda actuales más populares
¿Hay alguna posible enmienda que el público estadounidense deba tener en cuenta para su posible promulgación en los próximos años?
Las propuestas republicanas
Tres ideas republicanas principales son:
- Exigir un presupuesto federal equilibrado, que ha atraído a 49 de los 52 senadores republicanos como copatrocinadores en esta sesión.
- Prohibir la quema de la bandera estadounidense, que se quedó a un solo voto la última vez que se votó en el Senado en 2006, incluyendo el apoyo de la entonces senadora Hillary Clinton.
- Permitir que los estados vuelvan a prohibir el matrimonio entre personas del mismo sexo, una posición sostenida por casi todos los republicanos hasta 2015.
Sin embargo, incluso con los republicanos controlando tanto el Congreso como la mayoría de las legislaturas estatales a niveles no vistos desde la década de 1920, estas y otras ideas apoyadas por el GOP han avanzado poco desde su introducción a principios de este año.
Irónicamente, la enmienda que más avanza legislativamente bajo la administración Trump es una propuesta del Partido Demócrata.
Las propuestas demócratas
La Enmienda de Igualdad de Derechos, que otorgaría a las mujeres la igualdad ante la ley, fue aprobada por dos tercios de la Cámara y el Senado en 1972, pero se estancó a tres estados de los 38 necesarios para su ratificación. En medio del temor de los progresistas a una inminente revocación de Roe v. Wade, la legislatura demócrata de Nevada ratificó la ERA en marzo, el primer estado desde que Indiana lo hiciera en 1977.
El plazo original para la ratificación era en la década de 1980, pero los demócratas del Congreso han presentado un proyecto de ley en esta sesión para eliminar retroactivamente ese plazo. Ahora sólo faltan dos estados para cumplir el requisito si se amplía o elimina el plazo, y los activistas apuntan a Illinois y Virginia.
El plazo original de la década de 1980 podría ser eliminado ya sea por un Congreso dirigido por los demócratas o por un fallo judicial que declare inconstitucional el establecimiento de un plazo en primer lugar, cuya constitucionalidad nunca ha sido juzgada. Pero incluso si ocurriera cualquiera de estas cosas, la ERA todavía se enfrenta a un gran problema si los estados conservadores que aprobaron la enmienda en la década de 1970 rescinden su aprobación si la enmienda se acerca a la promulgación, como podría ocurrir.
Otras ideas de enmiendas demócratas, como la que permite una mayor regulación de la financiación de las campañas, están actualmente muertas. Un movimiento liderado por los demócratas para acabar con el Colegio Electoral está ganando fuerza al sortear el proceso de enmienda constitucional. Se trata de un pacto estatal por el que los estados prometen sus votos electorales al ganador del voto popular nacional. Entrará en vigor una vez que los 270 votos electorales de los estados lo firmen; 165 ya lo han hecho.
«La posibilidad de enmendar la Constitución es algo bueno. Es un documento peculiar en muchos aspectos, pero al menos nos ha mantenido unidos durante casi 250 años», me dice Mann. «Sospecho que habrá un momento en que tengamos menos polarización partidista, y podría surgir una enmienda que tenga suficiente atractivo. Por ahora, todo es un espectáculo. A los diputados les encanta presentar enmiendas constitucionales en el Congreso, porque demuestra lo reflexivos y serios que son para arreglar nuestro gobierno. Pero la mayoría de las ideas harían más daño que bien».
¿Podría volver a aprobarse una enmienda?
Hace 25 años, el mes pasado, se promulgó la 27ª Enmienda con la esperanza de arreglar un problema importante y persistente. Un sinnúmero de problemas importantes hoy en día necesitan ser arreglados. Entonces, ¿podrá Estados Unidos promulgar alguna vez una futura 28ª Enmienda?
En una entrevista de 2013, Watson respondió que sí. Citó la viabilidad de una disposición poco conocida que se detalla en el artículo V de la Constitución, en la que el número requerido de estados ratifica primero y luego sigue el Congreso, en lugar de «el Congreso primero, los estados después», como han hecho todas las enmiendas exitosas en la historia de Estados Unidos. En su momento señaló que incluso un Congreso bloqueado podría sentirse obligado a aprobar una enmienda que tantos estados apoyaban.
Pero ahora, en 2017, tras unos últimos años cada vez más polarizados, Watson pone reparos.
«Es totalmente posible que el 27 sea la última y definitiva adición», reconoce Watson. Promulgada justo antes de que las mediciones de la polarización del Congreso mostraran unas diferencias cada vez mayores a partir de mediados de la década de 1990, su enmienda recibió un apoyo bipartidista a niveles imposibles hoy en día. «Hoy en día, no se puede conseguir que la gente se ponga de acuerdo en que el lunes viene después del domingo».
Los Fundadores pretendían deliberadamente que el proceso de enmienda constitucional fuera difícil, pero no imposible. Los umbrales numéricos que establecieron eran desafiantes pero no insuperables, bajo las condiciones adecuadas y con una propuesta lo suficientemente popular.
Pero hoy en día, buena suerte con eso. Se necesitan dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, pero ningún partido ha superado el 60% del control del Senado o de la Cámara desde 1978. Se necesitan tres cuartas partes de las legislaturas estatales (38 de 50), pero aunque los republicanos son los que más escaños legislativos controlan actualmente desde la fundación del partido, sólo son 32. Así que, siendo muy improbable una enmienda unipartidista, el alto grado de partidismo y polarización actual también podría hacer que una enmienda verdaderamente bipartidista fuera una quimera.
O los estadounidenses podrían utilizar el segundo método para enmendar la Constitución: las convenciones constitucionales. Sin embargo, como no se ha celebrado ninguna desde 1787, nadie sabe exactamente cómo funcionaría en la actualidad. Watson, por si sirve de algo, aboga por una convención constitucional o, al menos, por algún tipo de solución en el Congreso. «Si hubiera referendos a nivel nacional, algunas de estas enmiendas se aprobarían. Por eso soy un firme partidario de los poderes de referéndum y revocación», opina Watson. «Pero los políticos a menudo frustran los deseos del pueblo».
Si no se aprueban más enmiendas
¿Qué diría de Estados Unidos el hecho de que nunca más se apruebe una enmienda constitucional?
El propio Madison opinó en El Federalista № 43 que el proceso de enmienda «protege por igual contra esa extrema facilidad que haría la Constitución demasiado mutable y esa extrema dificultad que podría perpetuar sus defectos descubiertos». En otras palabras, era una opción intermedia, que permitía que la Constitución cambiara a medida que cambiaban los tiempos, pero sin cambiar con tanta rapidez o frecuencia como para convertir a Estados Unidos en un país caótico.
Sin embargo, la solución constitucional intermedia que pretendían Madison y los Fundadores puede haberse marchitado hasta volverse irrelevante, dejando de facto a Estados Unidos sin la herramienta de política pública que abolió la esclavitud y concedió a las mujeres el derecho al voto Si los niveles actuales de polarización se mantienen o aumentan, se podría perder irremediablemente algo que es esencialmente estadounidense.
Por otra parte, esa falta de enmiendas podría no resultar calamitosa, sugiere Zachary Elkins, profesor de ciencias políticas y coautor de The Endurance of National Constitutions. Su libro determinó que sólo la mitad de las constituciones nacionales sobreviven más de dos décadas, pero cita dos rasgos clave del sistema estadounidense de los que carecen la mayoría de esos fracasos.
«Uno, tenemos la revisión judicial, que permite a los tribunales adaptar el documento a la sociedad moderna y emitir juicios sobre Internet que ni siquiera podían concebir hace más de 200 años», me dice Elkins. «La otra cosa a nuestro favor es la brevedad de nuestro documento. Hoy en día, la gente escribe constituciones que son 10 o 15 veces más largas. Mire la Constitución brasileña, es un documento político muy específico. En ese sentido, la nuestra es muy adaptable, de principios amplios, sin demasiados anacronismos que sean difíciles de adaptar a la sociedad moderna», explica Elkins.
El futuro
Independientemente de que se vuelva a aprobar alguna enmienda constitucional, al menos la inviolabilidad de la propia Constitución parece segura. «Hay una polarización muy seria, pero ambas partes siguen apelando a la Constitución para respaldar cualquiera de sus posiciones», dice Elkins. «Las diferencias están en la interpretación, pero no en si es un documento fundamental»
«La otra cosa a nuestro favor es la brevedad de nuestro documento. Hoy en día, la gente escribe constituciones que son 10 o 15 veces más largas. Mira la Constitución brasileña, es un documento político muy específico. En ese sentido, la nuestra es muy adaptable, con principios amplios, sin demasiados anacronismos que sean difíciles de adaptar a la sociedad moderna».
Poniendo una nota de optimismo, Watson señala que su reto de intentar llegar a los legisladores y hacerles cambiar de opinión habría resultado en cierto modo más fácil ahora con la tecnología moderna que hace varias décadas. «En aquel entonces, tenía que enviar todas las cartas con franqueo y máquinas de escribir», se lamenta. «El mes pasado, de forma gratuita, envié un correo electrónico a todos los legisladores estatales de Hawái».
Los últimos meses han dado crédito a la hipótesis de Watson, demostrando que la influencia se ha desplazado, en algunos aspectos, de los lugares establecidos, como los avales de los periódicos, a la comunicación masiva entre individuos normales a través de las redes sociales. Sólo uno de los 50 periódicos más importantes de Estados Unidos apoyó a Trump, mientras que la publicación de una abuela al azar en Facebook sugiriendo una «marcha de las mujeres» en el fin de semana de la inauguración se convirtió en una bola de nieve que atrajo a 3 millones de personas en todo el país.
Muchos estadounidenses todavía dudan de la capacidad de un ciudadano normal para levantarse y cambiar el sistema. Hábleles de Gregory Watson, un estadounidense de a pie que casi por sí solo logró lo que muchos de los políticos más prominentes de nuestra vida prometieron pero no consiguieron.
Poco antes de que se cumpliera el 25º aniversario de su enmienda el mes pasado, la Universidad de Texas celebró una ceremonia en la que se cambió formalmente la calificación de Watson a una A. En estos tiempos polarizados, seguramente es una enmienda que todos podemos apoyar.
Jesse Rifkin escribe sobre el Congreso para GovTrack Insider.