La segregación residencial se refiere a la separación física o espacial de los grupos. Aunque la segregación residencial a lo largo de líneas raciales y étnicas afecta a varios grupos, sus manifestaciones más persistentes y generalizadas perjudican principalmente a los afroamericanos. La segregación es tanto una condición de vida como un proceso de diferenciación y distinción de grupos. Como condición y proceso, está estrechamente relacionada con la discriminación injusta. La condición de la segregación es principalmente la del aislamiento y la contención social y territorial. Ahora, como en el pasado, la base de la segregación es la incompatibilidad real o percibida de los grupos debido a conflictos de valores, intereses, comportamiento y preferencias de asociación. Como legado de la esclavitud, la segregación racial entre negros y blancos ha servido en gran parte como sustituto de las castas. La segregación continúa hoy en día como parte de la ideología de la línea de color, definiendo implícitamente el lugar, el papel y el estatus del afroamericano.
La segregación racial en las ciudades y áreas metropolitanas estadounidenses está marcada tanto por la gran extensión de la separación racial de los negros de los blancos dentro de determinados barrios y entre ellos, como por el patrón de los negros concentrados en las ciudades centrales y los blancos dispersos por los suburbios. Los afroamericanos son ahora un pueblo urbano, con el ochenta por ciento de ellos residiendo en las ciudades. El alto grado de segregación tiende a aislar a los afroamericanos -y, en menor medida, a los hispanos y asiáticos- de los servicios, las oportunidades y los recursos que benefician el bienestar social y económico.
Durante la primera mitad de este siglo, la «Gran Migración» de la población negra del sur, principalmente hacia el norte urbano y el medio oeste, fue un factor importante para crear una presencia nacional y elevar el llamado problema de los negros a una dimensión nacional. Este cambio inspiró a los negros a insistir en sus reivindicaciones insatisfechas no sólo en el sentido moral de la nación, sino también en sus instituciones legislativas, incluidos los tribunales. Los principios nacionales, respaldados por el derecho constitucional, se convirtieron en el principal medio para atacar la desigualdad de hecho y de oportunidades.
Aunque la decisión de la Corte Suprema en el caso Brown v. Board of Education (1954) es más célebre, los desafíos a la segregación residencial precedieron a los ataques a la segregación en las escuelas públicas. Estos casos de segregación residencial se centraron en dos puntales de la segregación, las áreas municipales con zonificación racial y los pactos restrictivos relacionados con la transferencia de propiedades. En el caso Buchanan contra Warley (1917), cincuenta años después de la ratificación de la Decimocuarta Enmienda, el Tribunal Supremo se basó en la cláusula del debido proceso de la enmienda para invalidar una ordenanza municipal que prohibía a los negros comprar u ocupar una vivienda situada en cualquier bloque en el que la mayoría de las viviendas estuvieran ocupadas por blancos. El Tribunal Supremo anuló actos similares de segregación de iure en Harmon v. Taylor (1927) y en City of Richmond v. Deans (1930).
Una de las reacciones de los blancos a la decisión de Buchanan fue el pacto restrictivo, una disposición contractual por la que los compradores de bienes inmuebles asumen la obligación de no enajenar la propiedad a determinadas clases designadas (es decir, negros en particular y no caucásicos en general). En 1948, como parte de la campaña de los negros contra la segregación residencial, el Tribunal Supremo sostuvo en el caso Shelley contra Kraemer (1948) que la aplicación de los convenios restrictivos por parte de los tribunales estatales era una acción estatal inconstitucional que violaba la cláusula de protección de la igualdad de la Decimocuarta Enmienda.
Durante la década de 1950, el gobierno federal comenzó a tomar medidas para debilitar la base de jure de la segregación racial. Sin embargo, al mismo tiempo, la homogeneidad racial se estaba estableciendo en todo el país debido a la suburbanización de los blancos. Este movimiento consolidó la base de facto de la segregación racial en la vivienda y, por tanto, también en las escuelas. Como ha observado el historiador Richard Polenberg, «la suburbanización fomentó el crecimiento de una sociedad racialmente segmentada, ofreciendo un ejemplo clásico de cómo las tendencias demográficas funcionaban a contrapelo del cambio constitucional, político y social». Sin embargo, la suburbanización no fue simplemente una cuestión de demografía, asentamiento familiar y oportunidades económicas. Las decisiones políticas a nivel estatal, local y federal no sólo contribuyeron en gran medida a la suburbanización, sino también a su naturaleza prácticamente blanca.
La segregación entre la ciudad y los suburbios se ha convertido en un tema de especial importancia porque podría decirse que la exclusión de los negros de los suburbios les niega el acceso a viviendas más nuevas y de mejor calidad, a vecindarios con menos delincuencia, a escuelas públicas con estudiantes de mayor rendimiento, a nuevas y viables oportunidades de trabajo y a gobiernos locales con bases fiscales adecuadas para apoyar la prestación de servicios municipales apropiados. Sin embargo, para muchos negros, la integración suburbana presenta ciertos inconvenientes, ya que puede diluir la fuerza del voto negro en el centro de la ciudad y privar a las comunidades negras del centro de la ciudad de su potencial liderazgo y representación. Además, la integración estable que depende de un número relativamente bajo de negros para evitar la inclinación del vecindario, la huida de los blancos y la resegregación, anula el potencial de cohesión social y el mantenimiento de la identidad negra.
Aunque el legado del racismo dirigido a los afroamericanos prácticamente había congelado los efectos de la discriminación y la segregación residencial del pasado en la década de 1960, la era moderna de las leyes de vivienda abierta no comenzó hasta 1968. Ese año se produjeron cuatro acontecimientos significativos con pocos meses de diferencia: primero, el 1 de marzo, la Comisión Kerner publicó el Informe de la Comisión Consultiva Nacional sobre Trastornos Civiles; segundo, el 4 de abril, Martin Luther King, Jr. fue asesinado; tercero, el 11 de abril, el presidente Lyndon B. Johnson promulgó el Título VIII de la Ley de Derechos Civiles de 1968 (la Ley de Vivienda Justa); y cuarto, el 17 de junio, el Tribunal Supremo revitalizó la Ley de Derechos Civiles de 1866 cuando decidió el caso Jones v. Alfred H. Mayer Co. (1968), dejando claro que esta ley, en aplicación de la decimotercera enmienda, prohibía los actos públicos y privados de discriminación racial en la venta o el alquiler de viviendas.
El informe de la Comisión Kerner reconocía que la nación avanzaba rápidamente hacia dos Américas separadas y que, en el plazo de dos décadas, «esta división podría ser tan profunda que sería casi imposible de unir». Las sociedades descritas eran la de los negros concentrados en las grandes ciudades centrales y la de los blancos situados en los suburbios, en ciudades más pequeñas y en la periferia de las grandes ciudades centrales. El informe también reconocía que el enriquecimiento de la comunidad tenía que ser un complemento importante de la integración, «ya que por muy ambicioso o enérgico que sea el programa, son pocos los negros que viven ahora en las ciudades centrales que pueden integrarse rápidamente». Mientras tanto, es esencial la mejora a gran escala de la calidad de vida en los guetos». Muchos comentaristas consideran que el informe de la Comisión Kerner y el asesinato del Dr. King precipitaron la aprobación de la Ley de Vivienda Justa, ya que una legislación similar no había sido aprobada en 1966 y 1967.
El Título VIII, la principal ley de vivienda abierta del país, contiene amplias prohibiciones contra la discriminación en el sector público y privado de la vivienda, incluidas las prácticas de préstamo e intermediación. La ley prohíbe la discriminación por motivos de raza, origen nacional, religión o sexo. Enmendada en 1988, la ley también incluye como clases protegidas a los discapacitados y a las familias con niños. La ley prevé la aplicación independiente mediante demandas privadas o del Departamento de Justicia, así como la aplicación a través de los canales administrativos del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD). Antes de las enmiendas de 1988, el poder de aplicación administrativa federal era en gran medida ineficaz y se limitaba a la conciliación.
A finales de los años 60 y principios de los 70, los defensores de la vivienda justa se centraron en gran medida en la integración de los suburbios. Uno de los objetivos principales eran las prácticas de uso del suelo excluyentes desde el punto de vista económico y racial. Aunque la zonificación excluyente se consideraba el principal dispositivo para mantener la segregación por raza y clase de los residentes del centro de la ciudad, otros dispositivos de exclusión del gobierno local a menudo funcionaban en combinación con la zonificación. Estos dispositivos incluían iniciativas y referendos de los votantes, como en los casos James contra Valtierra (1971), Hunter contra Erickson (1969) y Reitman contra Mulkey (1967). mulkey (1967); la retirada o la no participación en programas de desarrollo de la vivienda y de la comunidad diseñados para beneficiar a los pobres; las tácticas de retraso y obstrucción de los esfuerzos privados para desarrollar viviendas de bajos ingresos; el desplazamiento provocado por el sector privado; la revitalización urbana con apoyo público o el aburguesamiento que desplazó a los residentes no blancos; y la venta por parte del HUD de propiedades anteriormente subvencionadas adquiridas a través de ejecuciones hipotecarias, sin proteger el carácter de bajos ingresos de esas propiedades.
En el ámbito de la zonificación excluyente por motivos de raza, en la década de 1970 se resolvieron dos importantes casos de igualdad de protección del Tribunal Supremo, Warth contra Seldin (1975) y arlington heights contra la corporación metropolitana de desarrollo de la vivienda (1977). En el caso Warth, una mayoría de 5 a 4 sostuvo que los demandantes, entre los que se encontraban promotores de viviendas de bajos ingresos, futuros inquilinos y residentes locales que pagaban impuestos, carecían de legitimación para impugnar la ordenanza de zonificación de la ciudad que impedía la construcción de viviendas de ingresos bajos o moderados. Según el Tribunal, las alegaciones de los demandantes eran insuficientes para demostrar «una relación causal procesable entre las prácticas de zonificación de Penfield y el supuesto perjuicio de los demandantes». El Tribunal constató, entre otros hechos, que ningún proyecto específico estaba listo para ser desarrollado y probablemente ocupado por los demandantes pobres y no blancos. Además, el Tribunal consideró que el «derecho a vivir» de los habitantes de la ciudad en una comunidad integrada era un «perjuicio indirecto» que se derivaba de la exclusión de otros y, por tanto, violaba la norma de legitimación cautelar que prohíbe hacer valer los derechos en nombre de terceros.
El dictamen de Arlington Heights reafirmó la sentencia de washington v. davis (1976), en el que se sostenía que la violación de la cláusula de igualdad de protección requería pruebas de un propósito discriminatorio, y sostenía que incluso las pruebas de dicho propósito no invalidarían necesariamente la acción estatal; simplemente trasladarían al demandado la carga de demostrar que «la misma decisión habría resultado incluso si no se hubiera tenido en cuenta el propósito inadmisible».
Las reclamaciones del Título VIII, por otra parte, además de aplicarse a la discriminación privada, revelaban dos claras ventajas para los demandantes sobre las reclamaciones de igualdad de protección: (1) la legitimación estaba ampliamente definida, ya que podían hacerse valer incluso los derechos de terceros (Trafficante v. Metropolitan Life Insurance Company, 1972 y Havens Realty Corporation v. Coleman, 1982), y (2) los efectos discriminatorios establecerían una reclamación de reparación.
El prolongado litigio institucional asociado al caso Gautreaux -iniciado en 1967 y que produjo treinta y cuatro opiniones, incluida una del Tribunal Supremo, hills v. gautreaux (1976)- impugnó con éxito la selección de emplazamientos y la asignación de inquilinos por parte de la Autoridad de la Vivienda de Chicago como violaciones de la cláusula de igualdad de protección y de la Ley de Vivienda Justa. La opinión del Tribunal Supremo en Gautreaux distinguía el caso de Milliken contra Bradley (1974), que había anulado una decisión de un tribunal inferior que ordenaba el transporte en autobús entre distritos de los niños de las escuelas públicas de Detroit y sus suburbios como solución a la segregación. En el caso Gautreaux, el Tribunal concedió dicha medida metropolitana, obligando al HUD a actuar más allá de los límites de Chicago para llevar a cabo la desegregación de los edificios de la autoridad de la vivienda. El Tribunal distinguió Gautreaux de Milliken haciendo hincapié en que el gobierno federal había violado sus obligaciones constitucionales de igualdad de protección; el remedio interdistrital era proporcional a la violación constitucional. Aunque Gautreaux fue aclamado como un éxito doctrinal, sus resultados correctivos fueron, en el mejor de los casos, desiguales. Durante muchos años no se produjeron viviendas públicas en Chicago o en las áreas metropolitanas, y muchos de los beneficiarios previstos optaron por no aprovechar el limitado acceso a la vivienda más allá de Chicago.
Durante la década de 1980, el Tribunal Supremo diluyó la eficacia de la Ley de Derechos Civiles de 1866. En el caso Memphis contra Greene (1981), el Tribunal Supremo confirmó el cierre de una calle de un barrio blanco que bloqueaba el acceso de los negros a la ciudad a través del barrio blanco. El Tribunal sostuvo que este cierre no implicaba suficientemente los derechos de propiedad de los negros y, por lo tanto, no se violó la ley. Además, el Tribunal concluyó que los hechos indicaban un inconveniente para los negros, pero no un distintivo de servidumbre que pudiera violar la Decimotercera Enmienda.
Un año después de Greene, en el caso General Building Contractors Association v. Pennsylvania (1982), el Tribunal Supremo consideró que una disposición relacionada de la ley de 1866 requería una discriminación intencionada para constituir una violación. A la luz de General Building Contractors, la mayoría de los tribunales federales inferiores exigen la intención como parte de todas las reclamaciones de vivienda justa en virtud de la Ley de 1866. Por lo tanto, el Título VIII es ahora prácticamente el único fundamento viable para impugnar una acción privada que cause efectos discriminatorios por motivos raciales. En el caso Huntington Branch NAACP v. Town of Huntington (1988), el Tribunal Supremo respaldó la teoría del efecto discriminatorio para las reclamaciones del Título VIII en una confirmación limitada per curiam.
La segregación en la vivienda suele estar estrechamente relacionada con la segregación de facto en las escuelas públicas. En el muy publicitado caso de Estados Unidos contra el Consejo de Educación de Yonkers (1987), un dictamen del Segundo Circuito confirmó la conclusión del tribunal de primera instancia de que la ciudad había confinado sus viviendas subvencionadas a zonas de concentración de población no blanca y que esta acción había contribuido a la segregación de las escuelas públicas de la ciudad. Como solución, el tribunal de distrito ordenó a la ciudad que permitiera la construcción de viviendas subvencionadas en zonas residenciales blancas y no pobres y que pusiera en marcha un programa de escuelas magnéticas. Cuando el ayuntamiento se negó a aplicar el plan de vivienda, el tribunal declaró a la ciudad y a los miembros del ayuntamiento en desacato, imponiendo importantes multas. El Tribunal Supremo, en el caso Spallone v. United States (1990), confirmó las multas impuestas a la ciudad, pero desaprobó las impuestas a los miembros individuales del consejo.
El escepticismo y la pérdida de fe de los negros en la integración son cada vez mayores, sobre todo a la luz de la tasa de pobreza desproporcionadamente alta de los negros y de los índices continuamente elevados de segregación de la vivienda para los negros de todas las clases socioeconómicas. En el momento de la promulgación del Título VIII, sus promotores pensaron que el énfasis de la ley en la antidiscriminación conduciría a la integración residencial. El Congreso consideraba que la antisegregación y la antidiscriminación eran remedios complementarios. Sin embargo, a menudo, en nombre de la integración o la supresión de la segregación, se ha producido una discriminación racial contra las personas y, de hecho, se han reducido las oportunidades de vivienda. En la principal decisión de «mantenimiento de la integración», United States v. Starret City Associates (1988), el Tribunal Supremo denegó el certiorari, dejando intacta una decisión del Segundo Circuito que sostenía que el Título VIII era violado por una cuota racial que limitaba el acceso de los negros a un complejo de apartamentos con el fin de mantener la integración. Curiosamente, la NAACP apoyó la impugnación del Departamento de Justicia del plan de mantenimiento de la integración en cuestión.
La vivienda sigue siendo uno de los problemas sociales más difíciles de resolver en la América negra. Por otro lado, para la mayor parte de la América blanca, ser propietario de una vivienda en un barrio de apoyo de su elección representa el mayor logro en términos de estatus y adquisición material, a la vez que sirve para validar los incentivos asociados a la igualdad de oportunidades. Esta visión del sueño americano, sin embargo, está manchada y distorsionada por el racismo y la subyugación económica. Incluso aceptando el imperativo moral y la necesidad práctica de una vivienda integrada para la mancomunidad nacional, es difícil sustraerse a la conclusión de Derrick Bell: «La discriminación en la vivienda, con sus vicios de modelos de vivienda segregados y viviendas inadecuadas y de precio excesivo para las minorías, sigue siendo una de esas áreas en las que la ley es incapaz o no está dispuesta a seguir el ritmo de las condiciones del mundo real.»
John O. Calmore
(1992)
Bibliografía
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