Till folket i staten New York:

När jag har granskat den föreslagna regeringens allmänna form och den allmänna maktmassan som tilldelats den, går jag över till att undersöka den särskilda strukturen i denna regering och fördelningen av denna maktmassa mellan dess beståndsdelar. En av de viktigaste invändningarna som de mer respektabla motståndarna till konstitutionen framfört är att den påstås bryta mot den politiska maximen att de lagstiftande, verkställande och dömande avdelningarna bör vara separata och åtskilda. I den federala regeringens uppbyggnad tycks ingen hänsyn ha tagits till denna viktiga försiktighetsåtgärd till förmån för friheten, sägs det. De olika maktdepartementen är fördelade och blandade på ett sådant sätt att de genast förstör all symmetri och skönhet i formen och utsätter vissa av byggnadsverkets väsentliga delar för risken att krossas av andra delars oproportionerliga vikt. Ingen politisk sanning har säkert ett större inneboende värde eller är stämplad med auktoritet av mer upplysta frihetens beskyddare än den som invändningen grundar sig på.

Ackumulationen av alla befogenheter, lagstiftande, verkställande och dömande, i samma händer, vare sig de innehas av en, några få eller många, och vare sig de ärftliga, självutnämnda eller valbara, kan med rätta förklaras vara själva definitionen av tyranni. Om den federala konstitutionen därför verkligen skulle anklagas för maktansamling, eller för en blandning av befogenheter som har en farlig tendens till en sådan ansamling, skulle det inte behövas några ytterligare argument för att inspirera till ett allmänt fördömande av systemet. Jag är dock övertygad om att det kommer att bli uppenbart för var och en att anklagelsen inte kan stödjas och att den maxim som den bygger på har blivit helt missuppfattad och felaktigt tillämpad. För att bilda sig korrekta uppfattningar i detta viktiga ämne är det lämpligt att undersöka i vilken mening bevarandet av friheten kräver att de tre stora maktdepartementen ska vara separata och åtskilda. Det orakel som alltid konsulteras och citeras i denna fråga är den berömde Montesquieu. Även om han inte är upphovsmannen till denna ovärderliga föreskrift inom den politiska vetenskapen har han åtminstone förtjänsten att visa upp och rekommendera den mest effektivt för mänsklighetens uppmärksamhet. Låt oss först och främst försöka fastställa hans mening på denna punkt. Den brittiska konstitutionen var för Montesquieu vad Homeros har varit för de didaktiska författarna av episk poesi. På samma sätt som de senare har betraktat den odödlige bardens verk som den perfekta modell från vilken den episka konstens principer och regler skulle hämtas, och efter vilken alla liknande verk skulle bedömas, tycks denne store politiska kritiker ha betraktat Englands författning som ett måttstock, eller, för att använda hans eget uttryck, som den politiska frihetens spegel, och han verkar ha levererat, i form av elementära sanningar, de olika karakteristiska principerna för detta speciella system. För att vi ska kunna vara säkra på att inte missta hans mening i detta fall, låt oss återvända till den källa från vilken maximen hämtades.

Vid minsta betraktelse av den brittiska konstitutionen måste vi uppfatta att de lagstiftande, verkställande och dömande avdelningarna inte alls är helt åtskilda och skilda från varandra. Den verkställande magistraten utgör en integrerad del av den lagstiftande myndigheten. Han är den ende som har privilegiet att ingå fördrag med utländska suveräner, vilka när de har ingåtts, under vissa begränsningar, har samma kraft som lagstiftningsakter. Alla medlemmar av rättsväsendet utses av honom, kan avsättas av honom på begäran av parlamentets båda kamrar och utgör, när han vill rådfråga dem, ett av hans konstitutionella råd. En gren av den lagstiftande avdelningen utgör också ett stort konstitutionellt råd för den verkställande chefen, eftersom den å ena sidan är den enda förvararen av den rättsliga makten i fall av åtal och å andra sidan är utrustad med den högsta appellationsdomstolen i alla andra fall. Domarna är återigen så pass mycket knutna till den lagstiftande avdelningen att de ofta närvarar och deltar i dess överläggningar, även om de inte har rätt att rösta i den lagstiftande avdelningen. Av dessa fakta, som Montesquieu vägleddes av, kan man tydligt dra slutsatsen att när han sade ”Det kan inte finnas någon frihet där den lagstiftande och den verkställande makten är förenade i samma person, eller i samma organ av domare”, eller ”om domarmakten inte är åtskild från den lagstiftande och den verkställande makten”, menade han inte att dessa avdelningar inte borde ha något PARTIELL AGENCY i, eller ingen KONTROLL över, varandras handlingar. Hans mening, som hans egna ord innebär, och ännu mer övertygande som illustreras av exemplet i hans öga, kan inte vara mer än att när HELA makten i ett departement utövas av samma händer som har HELA makten i ett annat departement, så undergrävs de grundläggande principerna i en fri konstitution. Detta skulle ha varit fallet i den av honom undersökta konstitutionen om kungen, som är den enda verkställande magistraten, också hade besuttit hela den lagstiftande makten, eller den högsta rättskipningen, eller om hela det lagstiftande organet hade besuttit det högsta rättsväsendet, eller den högsta verkställande makten.

Detta hör emellertid inte till denna författnings laster. Den magistrat i vilken hela den verkställande makten ligger kan inte av sig själv stifta en lag, fastän han kan sätta ett nekande på varje lag; inte heller skipa rättvisa personligen, fastän han har utnämningen av dem som skipar den. Domarna kan inte utöva något exekutivt privilegium, trots att de är skott från den verkställande makten, och inte heller någon lagstiftande funktion, trots att de kan få råd från de lagstiftande råden. Hela den lagstiftande församlingen kan inte utföra någon dömande handling, även om domarna genom en gemensam handling av två av dess grenar kan avsättas från sina ämbeten, och även om en av dess grenar innehar den dömande makten i sista hand. Hela den lagstiftande församlingen kan inte heller utöva några verkställande befogenheter, trots att en av dess grenar utgör den högsta verkställande makten och en annan, på grund av anklagelse från en tredje, kan pröva och döma alla underordnade tjänstemän i den verkställande avdelningen. De skäl på vilka Montesquieu grundar sin maxim är ett ytterligare bevis på hans mening. ”När den lagstiftande och verkställande makten är förenade i samma person eller organ”, säger han, ”kan det inte finnas någon frihet, eftersom det kan uppstå farhågor om att SAMMA monark eller senat skulle stifta tyranniska lagar för att verkställa dem på ett tyranniskt sätt. ” Återigen: ”Om den dömande makten skulle förenas med den lagstiftande makten skulle undersåtets liv och frihet utsättas för godtycklig kontroll, eftersom DOMSKAPET då skulle vara LAGSTIFTARE. Om den skulle förenas med den verkställande makten skulle DOMAREN kunna uppträda med allt våld som en OPPRESSOR. ” Några av dessa skäl förklaras mer utförligt i andra avsnitt; men kortfattat som de är här, fastställer de tillräckligt den innebörd som vi har gett denna berömda maxim av denna berömda författare.

Om vi tittar i de olika staternas konstitutioner finner vi att trots de empatiska och, i vissa fall, okvalificerade termer i vilka detta axiom har fastställts, finns det inte ett enda fall där de olika maktdepartementen har hållits absolut åtskilda och skilda. New Hampshire, vars konstitution var den senast utformade, tycks ha varit fullt medveten om omöjligheten och det olämpliga i att undvika någon som helst blandning av dessa avdelningar, och har kvalificerat doktrinen genom att förklara ”att den lagstiftande, verkställande och dömande makten bör hållas så åtskilda och oberoende av varandra som NATUREN hos en fri regering medger”; ELLER SOM ÄR FÖRENLIGT MED DEN KEDJA AV FÖRBINDELSER SOM BINDER KONSTITUTIONENS HELA STRUKTUR I ETT OUPPLÖSLIGT BAND AV ENHET OCH VÄNSKAP. I hennes konstitution blandas följaktligen dessa avdelningar i flera avseenden. Senaten, som är en gren av den lagstiftande avdelningen, är också en rättslig domstol för prövning av anklagelser. Presidenten, som är chef för den verkställande avdelningen, är ordförande även i senaten och har förutom lika röst i alla fall en utslagsröst vid lika röstetal. Den verkställande chefen är själv eventuellt valbar varje år av den lagstiftande avdelningen, och hans råd väljs varje år av och bland medlemmarna i samma avdelning. Flera av de statliga tjänstemännen utses också av den lagstiftande församlingen. Och ledamöterna i den dömande avdelningen utses av den verkställande avdelningen. I Massachusetts konstitution har man iakttagit en tillräcklig om än mindre spetsig försiktighet när man uttrycker denna grundläggande frihetsartikel. Den förklarar ”att den lagstiftande avdelningen aldrig ska utöva den verkställande och dömande makten, eller någon av dem; den verkställande ska aldrig utöva den lagstiftande och dömande makten, eller någon av dem; den dömande ska aldrig utöva den lagstiftande och verkställande makten, eller någon av dem”. ” Denna deklaration motsvarar exakt Montesquieus doktrin, så som den har förklarats, och kränks inte på en enda punkt av konventets plan. Den går inte längre än att den förbjuder något av de hela departementen att utöva ett annat departements befogenheter. I själva konstitutionen till vilken den är fogad har en partiell blandning av befogenheter tillåtits. Den verkställande magistraten har ett kvalificerat negativt inflytande över den lagstiftande församlingen, och senaten, som är en del av den lagstiftande församlingen, är en domstol för åtal för medlemmar av både den verkställande och den dömande avdelningen. Ledamöterna i den dömande avdelningen kan återigen utnämnas av den verkställande avdelningen och avsättas av samma myndighet på adress av de två lagstiftande grenarna. Slutligen utses ett antal av regeringens tjänstemän årligen av den lagstiftande avdelningen.

Då utnämningen till ämbeten, särskilt verkställande ämbeten, till sin natur är en verkställande funktion, har författningsutformarna, åtminstone på denna sista punkt, brutit mot den regel som de själva har fastställt. Jag förbigår författningarna från Rhode Island och Connecticut, eftersom de utformades före revolutionen och till och med innan den granskade principen hade blivit föremål för politisk uppmärksamhet. New Yorks konstitution innehåller inget uttalande i denna fråga, men tycks mycket tydligt ha utformats med tanke på faran av en otillbörlig blandning av de olika departementen. Den ger dock den verkställande magistraten en partiell kontroll över den lagstiftande avdelningen, och ger dessutom en liknande kontroll till den dömande avdelningen, och blandar till och med den verkställande och den dömande avdelningen i utövandet av denna kontroll. I sitt utnämningsråd är de lagstiftande ledamöterna associerade med den verkställande myndigheten när det gäller utnämningen av tjänstemän, både verkställande och dömande. Och dess domstol för prövning av anklagelser och rättelse av fel ska bestå av en gren av den lagstiftande församlingen och de viktigaste medlemmarna av den dömande avdelningen.

New Jerseys konstitution har blandat de olika regeringsbefogenheterna mer än någon av de föregående. Guvernören, som är den verkställande magistraten, utses av den lagstiftande församlingen, är kansler och ordinarie, eller surrogat för delstaten, är medlem av högsta appellationsdomstolen och ordförande, med utslagsröst, för en av de lagstiftande grenarna. Samma lagstiftande gren fungerar återigen som guvernörens verkställande råd och utgör tillsammans med honom appellationsdomstolen. Ledamöterna i den dömande avdelningen utses av den lagstiftande avdelningen och kan avsättas av den ena grenen av denna, om den andra grenen åtalar dem. Enligt Pennsylvanias författning väljs presidenten, som är chef för den verkställande avdelningen, årligen genom en omröstning där den lagstiftande avdelningen dominerar. Tillsammans med ett verkställande råd utser han medlemmarna i den dömande avdelningen och bildar en anklagelsedomstol för att ställa alla tjänstemän inför rätta, såväl de dömande som de verkställande. Domarna i högsta domstolen och fredsdomarna tycks också kunna avsättas av den lagstiftande församlingen, och den verkställande makten att i vissa fall bevilja benådning verkar vara hänförd till samma avdelning. Ledamöterna i det verkställande rådet blir EX-OFFICIO fredsdomare i hela delstaten. I Delaware väljs den högsta verkställande magistraten årligen av den lagstiftande avdelningen. Talarna för de två lagstiftande grenarna är vicepresidenter i den verkställande avdelningen. Den verkställande chefen utgör tillsammans med sex andra, utsedda, tre av var och en av de lagstiftande avdelningarna Supreme Court of Appeals; han är förenad med den lagstiftande avdelningen vid utnämningen av de andra domarna. I alla stater verkar det som om ledamöterna i den lagstiftande församlingen samtidigt kan vara fredsdomare; i denna stat är ledamöterna i en av dess grenar EX-OFFICIO fredsdomare; detsamma gäller ledamöterna i det verkställande rådet. De viktigaste tjänstemännen i den verkställande avdelningen utses av den lagstiftande, och en gren av den senare utgör en domstol för åtal. Alla tjänstemän kan avsättas på adress av den lagstiftande församlingen.

Maryland har antagit maximen i de mest ovillkorliga termer; förklarar att regeringens lagstiftande, verkställande och dömande makt för alltid bör vara åtskilda och skilda från varandra. Trots detta gör konstitutionen att den verkställande magistraten kan utnämnas av den lagstiftande avdelningen och att medlemmarna i rättsväsendet kan utnämnas av den verkställande avdelningen. Virginias språkbruk är ännu tydligare i denna fråga. Hennes konstitution förklarar ”att de lagstiftande, verkställande och dömande avdelningarna skall vara separata och åtskilda, så att ingen av dem utövar de befogenheter som hör till den andra, och att ingen person skall utöva befogenheterna för mer än en av dem samtidigt, med undantag för att rättskiparna i länsdomstolarna skall vara valbara till båda kamrarna i församlingen”. Vi finner dock inte bara detta uttryckliga undantag när det gäller ledamöterna i de lägre domstolarna, utan även att överdomaren och hans verkställande råd kan utses av den lagstiftande församlingen, och att två av ledamöterna i den sistnämnda församlingen kan ersättas vart tredje år av den lagstiftande församlingen; och att alla de viktigaste ämbetena, både verkställande och dömande, innehas av samma avdelning. Den verkställande makten att benåda är också i ett fall tilldelad den lagstiftande avdelningen.

North Carolinas författning, som förklarar ”att regeringens lagstiftande, verkställande och högsta dömande makt för alltid bör vara åtskilda och skilda från varandra”, hänvisar samtidigt till det lagstiftande departementet utnämningen av inte bara den verkställande chefen, utan alla huvudtjänstemän inom både det och det dömande departementet. I South Carolina gör konstitutionen den verkställande magistraten valbar av den lagstiftande avdelningen. Den ger den senare också utnämningen av medlemmarna i den dömande avdelningen, inklusive fredsdomare och sheriffer, och utnämningen av tjänstemän i den verkställande avdelningen, ner till kaptener i delstatens armé och flotta. I Georgias konstitution, där det förklaras ”att de lagstiftande, verkställande och dömande avdelningarna ska vara separata och åtskilda, så att ingen av dem utövar befogenheter som tillhör den andra”, finner vi att den verkställande avdelningen ska tillsättas genom utnämningar av den lagstiftande församlingen, och att det verkställande privilegiet att benåda ska utövas slutgiltigt av samma myndighet. Även fredsdomare ska utses av den lagstiftande församlingen. Genom att citera dessa fall, där de lagstiftande, verkställande och dömande avdelningarna inte har hållits helt åtskilda, vill jag inte bli betraktad som en förespråkare för de olika delstatsregeringarnas särskilda organisationer. Jag är fullt medveten om att bland de många utmärkta principer som de exemplifierar, bär de starka spår av den brådska, och ännu starkare av den oerfarenhet, under vilken de utformades. Det är alltför uppenbart att den grundläggande principen i vissa fall har kränkts genom en alltför stor blandning och till och med en faktisk konsolidering av de olika maktbefogenheterna, och att det inte i något fall har vidtagits några lämpliga åtgärder för att i praktiken upprätthålla den åtskillnad som beskrivs på papperet. Vad jag har velat visa är att den anklagelse som riktas mot den föreslagna konstitutionen, att den bryter mot den fria regeringens heliga maxima, inte är berättigad vare sig av den verkliga innebörd som författaren till denna maxim anknyter till den, eller av den innebörd i vilken den hittills har uppfattats i Amerika. Detta intressanta ämne kommer att återupptas i nästa artikel.

PUBLIUS.