Al popolo dello Stato di New York:

Dopo aver esaminato la forma generale del governo proposto e la massa generale di potere assegnatagli, procedo ad esaminare la struttura particolare di questo governo e la distribuzione di questa massa di potere tra le sue parti costitutive. Una delle principali obiezioni inculcate dagli avversari più rispettabili alla Costituzione, è la sua presunta violazione della massima politica, che i dipartimenti legislativo, esecutivo e giudiziario dovrebbero essere separati e distinti. Nella struttura del governo federale, nessun riguardo, si dice, sembra essere stato pagato a questa precauzione essenziale in favore della libertà. I vari dipartimenti del potere sono distribuiti e mescolati in modo tale da distruggere immediatamente ogni simmetria e bellezza di forma, e da esporre alcune delle parti essenziali dell’edificio al pericolo di essere schiacciate dal peso sproporzionato di altre parti. Nessuna verità politica è certamente di maggior valore intrinseco, o è timbrata con l’autorità di più illuminati patroni della libertà, di quella su cui si fonda l’obiezione.

L’accumulo di tutti i poteri, legislativo, esecutivo e giudiziario, nelle stesse mani, sia di uno, pochi o molti, e sia ereditario, auto nominato o elettivo, può essere giustamente dichiarato la definizione stessa di tirannia. Se la Costituzione federale, quindi, fosse davvero accusata di accumulo di potere, o di una mescolanza di poteri, con una pericolosa tendenza a tale accumulo, non sarebbero necessari ulteriori argomenti per ispirare una riprovazione universale del sistema. Mi persuado, tuttavia, che sarà reso evidente a tutti, che l’accusa non può essere sostenuta, e che la massima su cui si basa è stata totalmente mal concepita e male applicata. Per formarsi idee corrette su questo importante argomento, sarà opportuno indagare il senso in cui la conservazione della libertà richiede che i tre grandi dipartimenti del potere siano separati e distinti. L’oracolo che viene sempre consultato e citato su questo argomento è il celebre Montesquieu. Se non è l’autore di questo prezioso precetto nella scienza della politica, ha almeno il merito di esporlo e raccomandarlo nel modo più efficace all’attenzione dell’umanità. Cerchiamo, in primo luogo, di accertare il suo significato su questo punto. La Costituzione britannica è stata per Montesquieu ciò che Omero è stato per gli scrittori didattici sulla poesia epica. Come questi ultimi hanno considerato l’opera del bardo immortale come il modello perfetto dal quale dovevano essere tratti i principi e le regole dell’arte epica, e dal quale dovevano essere giudicate tutte le opere simili, così questo grande critico politico sembra aver visto la Costituzione d’Inghilterra come lo standard, o per usare la sua stessa espressione, come lo specchio della libertà politica; e aver consegnato, sotto forma di verità elementari, i vari principi caratteristici di quel particolare sistema. Per essere sicuri, quindi, di non sbagliare il suo significato in questo caso, ricorriamo alla fonte da cui è stata tratta la massima.

Alla minima vista della Costituzione britannica, dobbiamo percepire che i dipartimenti legislativo, esecutivo e giudiziario non sono affatto totalmente separati e distinti l’uno dall’altro. Il magistrato esecutivo è parte integrante del potere legislativo. Solo lui ha la prerogativa di fare trattati con sovrani stranieri, che, una volta fatti, hanno, sotto certe limitazioni, la forza di atti legislativi. Tutti i membri del dipartimento giudiziario sono nominati da lui, possono essere rimossi da lui su indirizzo delle due Camere del Parlamento, e formano, quando gli piace consultarli, uno dei suoi consigli costituzionali. Un ramo del dipartimento legislativo forma anche un grande consiglio costituzionale del capo dell’esecutivo, poiché, d’altra parte, è l’unico depositario del potere giudiziario nei casi d’impeachment, ed è investito della suprema giurisdizione d’appello in tutti gli altri casi. I giudici, ancora, sono così legati al dipartimento legislativo che spesso assistono e partecipano alle sue deliberazioni, anche se non sono ammessi al voto legislativo. Da questi fatti, da cui Montesquieu era guidato, si può chiaramente dedurre che, nel dire “Non ci può essere libertà dove i poteri legislativo ed esecutivo sono uniti nella stessa persona, o corpo di magistrati”, o “se il potere di giudicare non è separato dai poteri legislativo ed esecutivo”, egli non intendeva che questi dipartimenti non dovrebbero avere alcuna AGENZIA PARZIALE in, o nessun CONTROLLO sugli atti dell’altro. Il suo significato, come importano le sue stesse parole, e ancora più conclusivamente come illustrato dall’esempio che ha sotto gli occhi, non può essere altro che questo, che quando l’INTERO potere di un dipartimento è esercitato dalle stesse mani che possiedono l’INTERO potere di un altro dipartimento, i principi fondamentali di una costituzione libera sono sovvertiti. Questo sarebbe stato il caso nella costituzione da lui esaminata, se il re, che è l’unico magistrato esecutivo, avesse posseduto anche il completo potere legislativo, o la suprema amministrazione della giustizia; o se l’intero corpo legislativo avesse posseduto il supremo potere giudiziario, o il supremo potere esecutivo.

Questo, tuttavia, non è tra i vizi di quella costituzione. Il magistrato in cui risiede l’intero potere esecutivo non può da solo fare una legge, anche se può mettere un negativo su ogni legge; né amministrare la giustizia in persona, anche se ha la nomina di coloro che la amministrano. I giudici non possono esercitare alcuna prerogativa esecutiva, anche se sono tratti dal ceppo esecutivo; né alcuna funzione legislativa, anche se possono essere consigliati dai consigli legislativi. L’intera legislatura non può compiere alcun atto giudiziario, anche se per atto congiunto di due dei suoi rami i giudici possono essere rimossi dai loro uffici, e anche se uno dei suoi rami è in possesso del potere giudiziario in ultima istanza. L’intera legislatura, ancora, non può esercitare alcuna prerogativa esecutiva, anche se uno dei suoi rami costituisce la suprema magistratura esecutiva, e un altro, su impeachment di un terzo, può processare e condannare tutti i funzionari subordinati nel dipartimento esecutivo. Le ragioni su cui Montesquieu fonda la sua massima sono un’ulteriore dimostrazione del suo significato. Quando il potere legislativo e quello esecutivo sono uniti nella stessa persona o corpo”, dice, “non ci può essere libertà, perché può sorgere il timore che lo stesso monarca o senato possa emanare leggi tiranniche per eseguirle in modo tirannico. Ancora: “Se il potere di giudicare fosse unito a quello legislativo, la vita e la libertà del soggetto sarebbero esposte al controllo arbitrario, perché il GIUDICE sarebbe allora il legislatore. Se fosse unito al potere esecutivo, il GIUDICE potrebbe comportarsi con tutta la violenza di un OPPRESSORE. Alcune di queste ragioni sono spiegate in modo più completo in altri passaggi; ma, brevemente esposte come sono qui, stabiliscono sufficientemente il significato che abbiamo dato a questa celebre massima di questo celebre autore.

Se esaminiamo le costituzioni dei vari Stati, troviamo che, nonostante i termini enfatici e, in alcuni casi, non qualificati in cui questo assioma è stato stabilito, non c’è un solo caso in cui i vari dipartimenti del potere siano stati tenuti assolutamente separati e distinti. Il New Hampshire, la cui costituzione è stata l’ultima formata, sembra essere stato pienamente consapevole dell’impossibilità e dell’inopportunità di evitare qualsiasi mescolanza di questi dipartimenti, e ha qualificato la dottrina dichiarando “che i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario dovrebbero essere tenuti separati e indipendenti l’uno dall’altro come la natura di un governo libero ammetterà; O COME È COERENTE CON QUELLA CATENA DI CONNESSIONI CHE LEGA L’INTERO TESSUTO DELLA COSTITUZIONE IN UN LEGAME INDISSOLUBILE DI UNITÀ E AMICIZIA. La sua costituzione, di conseguenza, mescola questi dipartimenti in diversi aspetti. Il Senato, che è un ramo del dipartimento legislativo, è anche un tribunale giudiziario per il processo di impeachment. Il Presidente, che è il capo del dipartimento esecutivo, è il membro che presiede anche il Senato; e, oltre ad un voto uguale in tutti i casi, ha un voto decisivo in caso di parità. Il capo dell’esecutivo è egli stesso eventualmente elettivo ogni anno dal dipartimento legislativo, e il suo consiglio è ogni anno scelto da e tra i membri dello stesso dipartimento. Molti degli ufficiali di stato sono anche nominati dal legislatore. E i membri del dipartimento giudiziario sono nominati dal dipartimento esecutivo. La costituzione del Massachusetts ha osservato una cautela sufficiente, anche se meno acuta, nell’esprimere questo fondamentale articolo di libertà. Essa dichiara “che il dipartimento legislativo non eserciterà mai i poteri esecutivo e giudiziario, o uno di essi; l’esecutivo non eserciterà mai i poteri legislativo e giudiziario, o uno di essi; il giudiziario non eserciterà mai i poteri legislativo ed esecutivo, o uno di essi. Questa dichiarazione corrisponde esattamente alla dottrina di Montesquieu, come è stata spiegata, e non è violata in un solo punto dal piano della convenzione. Essa non va oltre il divieto per uno qualsiasi dei dipartimenti interi di esercitare i poteri di un altro dipartimento. Nella stessa Costituzione a cui è allegata, è stata ammessa una parziale mescolanza di poteri. Il magistrato esecutivo ha una negazione qualificata sul corpo legislativo, e il Senato, che è una parte del potere legislativo, è una corte d’impeachment per i membri sia del dipartimento esecutivo che di quello giudiziario. I membri del dipartimento giudiziario, ancora, sono nominabili dal dipartimento esecutivo, e rimovibili dalla stessa autorità all’indirizzo dei due rami legislativi. Infine, un certo numero di ufficiali di governo sono nominati annualmente dal dipartimento legislativo.

Poiché la nomina degli uffici, in particolare quelli esecutivi, è per sua natura una funzione esecutiva, i compilatori della Costituzione hanno, almeno in quest’ultimo punto, violato la regola da loro stessi stabilita. Sorvolo sulle costituzioni del Rhode Island e del Connecticut, perché sono state formate prima della Rivoluzione, e anche prima che il principio in esame fosse diventato oggetto di attenzione politica. La costituzione di New York non contiene alcuna dichiarazione su questo argomento; ma sembra molto chiaramente essere stata formulata con un occhio al pericolo di mescolare impropriamente i diversi dipartimenti. Essa dà, tuttavia, al magistrato esecutivo un controllo parziale sul dipartimento legislativo; e, per di più, dà un controllo simile al dipartimento giudiziario; e addirittura mescola i dipartimenti esecutivo e giudiziario nell’esercizio di questo controllo. Nel suo consiglio di nomina i membri del legislativo sono associati all’autorità esecutiva, nella nomina dei funzionari, sia esecutivi che giudiziari. E il suo tribunale per il processo di impeachment e la correzione degli errori deve essere composto da un ramo del legislativo e dai principali membri del dipartimento giudiziario.

La costituzione del New Jersey ha mescolato i diversi poteri di governo più di ogni altra precedente. Il governatore, che è il magistrato esecutivo, è nominato dalla legislatura; è cancelliere e ordinario, o surrogato dello Stato; è membro della Corte Suprema d’Appello, e presidente, con un voto decisivo, di uno dei rami legislativi. Lo stesso ramo legislativo agisce di nuovo come consiglio esecutivo del governatore, e con lui costituisce la Corte d’Appello. I membri del dipartimento giudiziario sono nominati dal dipartimento legislativo e rimovibili da un ramo di esso, su impeachment dell’altro. Secondo la costituzione della Pennsylvania, il presidente, che è il capo del dipartimento esecutivo, è eletto annualmente da una votazione in cui predomina il dipartimento legislativo. Insieme ad un consiglio esecutivo, egli nomina i membri del dipartimento giudiziario e forma una corte d’impeachment per il processo di tutti i funzionari, sia giudiziari che esecutivi. I giudici della Corte Suprema e i giudici di pace sembrano anche essere rimovibili dal legislatore; e il potere esecutivo di perdonare in alcuni casi, è riferito allo stesso dipartimento. I membri del consiglio esecutivo sono fatti EX-OFFICIO giudici di pace in tutto lo Stato. Nel Delaware, il capo del magistrato esecutivo è eletto annualmente dal dipartimento legislativo. I relatori dei due rami legislativi sono vice-presidenti del dipartimento esecutivo. Il capo esecutivo, con altri sei, nominati, tre da ciascuno dei rami legislativi, costituisce la Corte Suprema d’Appello; egli è unito al dipartimento legislativo nella nomina degli altri giudici. In tutti gli Stati, sembra che i membri della legislatura possano essere allo stesso tempo giudici di pace; in questo Stato, i membri di un ramo di essa sono EX-OFFICIO giudici di pace; come anche i membri del consiglio esecutivo. I principali ufficiali del dipartimento esecutivo sono nominati dal legislativo; e un ramo di quest’ultimo forma una corte di impeachment. Tutti gli ufficiali possono essere rimossi su indirizzo della legislatura.

Il Maryland ha adottato la massima nei termini più incondizionati, dichiarando che i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario del governo dovrebbero essere sempre separati e distinti l’uno dall’altro. La sua costituzione, nonostante ciò, rende il magistrato esecutivo nominabile dal dipartimento legislativo e i membri della magistratura dal dipartimento esecutivo. Il linguaggio della Virginia è ancora più preciso su questo argomento. La sua costituzione dichiara, “che i dipartimenti legislativo, esecutivo e giudiziario saranno separati e distinti; in modo che nessuno dei due eserciti i poteri propri dell’altro; e nessuno potrà esercitare i poteri di più di uno di essi allo stesso tempo, tranne che i giudici delle corti di contea saranno eleggibili in entrambe le Camere dell’Assemblea. Eppure non troviamo solo questa espressa eccezione, per quanto riguarda i membri delle corti irferiori, ma che il magistrato capo, con il suo consiglio esecutivo, sono nominabili dal legislatore; che due membri di quest’ultimo sono trasferiti triennalmente a piacere del legislatore; e che tutti i principali uffici, sia esecutivi che giudiziari, sono occupati dallo stesso dipartimento. La prerogativa esecutiva della grazia, inoltre, è in un caso conferita al dipartimento legislativo.

La costituzione della Carolina del Nord, che dichiara “che i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario supremo del governo devono essere sempre separati e distinti l’uno dall’altro”, riferisce, allo stesso tempo, al dipartimento legislativo, la nomina non solo del capo dell’esecutivo, ma di tutti gli ufficiali principali all’interno sia di quello che del dipartimento giudiziario. Nella Carolina del Sud, la costituzione rende la magistratura esecutiva eleggibile dal dipartimento legislativo. Dà a quest’ultimo, inoltre, la nomina dei membri del dipartimento giudiziario, compresi anche i giudici di pace e gli sceriffi; e la nomina degli ufficiali del dipartimento esecutivo, fino ai capitani dell’esercito e della marina dello Stato. Nella costituzione della Georgia, dove si dichiara “che i dipartimenti legislativo, esecutivo e giudiziario saranno separati e distinti, in modo che nessuno dei due eserciti i poteri propri dell’altro”, troviamo che il dipartimento esecutivo deve essere riempito dalle nomine del legislatore; e la prerogativa esecutiva della grazia deve essere infine esercitata dalla stessa autorità. Anche i giudici di pace devono essere nominati dal legislatore. Nel citare questi casi, in cui i dipartimenti legislativo, esecutivo e giudiziario non sono stati tenuti totalmente separati e distinti, non voglio essere considerato come un sostenitore delle organizzazioni particolari dei diversi governi statali. Sono pienamente consapevole che tra i molti eccellenti principi che essi esemplificano, essi portano forti segni della fretta, e ancora più forti dell’inesperienza, sotto la quale sono stati inquadrati. È fin troppo ovvio che in alcuni casi il principio fondamentale in esame è stato violato da una troppo grande mescolanza, e persino un effettivo consolidamento, dei diversi poteri; e che in nessun caso è stata fatta una disposizione competente per mantenere in pratica la separazione delineata sulla carta. Quello che ho voluto dimostrare è che l’accusa mossa contro la Costituzione proposta, di violare la sacra massima del libero governo, non è giustificata né dal reale significato attribuito a questa massima dal suo autore, né dal senso in cui è stata finora intesa in America. Questo interessante argomento sarà ripreso nel successivo articolo.

PUBLIUS.