Het idee van overheidsbeleid is van nature een politiek controversieel idee. Een van de verschillen tussen Amerikaanse liberalen en conservatieven is de beleidsvoorkeur die in elke groep overheerst. Moderne liberalen voelen zich zeer op hun gemak bij het idee dat de overheid progressieve sociale en economische hervormingen doorvoert, in de overtuiging dat deze zullen leiden tot resultaten die rechtvaardiger en eerlijker zijn voor alle leden van de samenleving. Conservatieven daarentegen vinden overheidsbemoeienis vaak lastig en te ver gaan. Zij vinden dat de maatschappij efficiënter zou functioneren als het toezicht op de meeste “openbare” zaken zou worden teruggegeven aan de particuliere sfeer. Voordat we te diep ingaan op de aard van het overheidsbeleid in de Verenigde Staten, moeten we eerst nagaan waarom zoveel aspecten van de samenleving onder de paraplu van het overheidsbeleid vallen.

Verschillende soorten goederen

Denk eens even na over wat er nodig is om mensen gelukkig en tevreden te maken. In ons dagelijks leven ervaren we een reeks fysieke, psychologische en sociale behoeften waaraan moet worden voldaan om gelukkig en productief te kunnen zijn. Op zijn minst hebben we voedsel, water en onderdak nodig. In zeer basale samenlevingen waarin mensen zelfvoorzienend zijn, verwerven zij deze door gewassen te verbouwen, waterputten te graven en onderdak te maken van plaatselijke materialen. Mensen hebben ook sociale interactie met anderen nodig en de mogelijkheid om de goederen die zij verwerven veilig te stellen, zodat een ander ze niet kan afpakken. Naarmate hun smaak complexer wordt, kunnen zij het voordelig vinden hun goederen tegen anderen te ruilen; dit vereist niet alleen een mechanisme voor ruilhandel maar ook een systeem van vervoer. Hoe complexer deze systemen zijn, des te groter is het scala van voorwerpen waarover mensen kunnen beschikken om in leven te blijven en gelukkig te zijn. Deze toename van bezittingen creëert echter ook een grotere behoefte om veilig te stellen wat zij hebben verworven.

Economen gebruiken de term goederen om het scala aan goederen, diensten en systemen te beschrijven die ons helpen onze wensen of behoeften te bevredigen. Deze term kan zeker van toepassing zijn op het voedsel dat u eet of het huis waarin u woont, maar hij kan ook de systemen van vervoer of openbare veiligheid beschrijven die worden gebruikt om hen te beschermen. De meeste goederen waarmee u in uw dagelijks leven in aanraking komt, zijn privé-goederen, wat betekent dat zij het eigendom kunnen zijn van een bepaalde persoon of groep personen, en dat het gebruik ervan door anderen wordt uitgesloten, meestal door middel van een prijs. Zo is bijvoorbeeld uw huis of appartement een particulier goed dat alleen voor uw eigen gebruik bestemd is, omdat u huur of hypotheek betaalt voor het voorrecht er te mogen wonen. Bovendien zijn privégoederen eindig en kunnen ze opraken bij overmatig gebruik, zelfs al is dat maar op korte termijn. Het feit dat privé-goederen uitgesloten en eindig zijn, maakt ze verhandelbaar. Een boer die maïs verbouwt, bijvoorbeeld, is eigenaar van die maïs, en omdat er maar een eindige hoeveelheid maïs bestaat, willen anderen misschien hun goederen ervoor ruilen als hun eigen voedselvoorraad begint te slinken.

Voorstanders van de vrije-markteconomie geloven dat de marktkrachten van vraag en aanbod, zonder enige overheidsbemoeienis, de meest effectieve manier zijn om markten te laten functioneren. Een van de basisprincipes van de vrije-markteconomie is dat voor vrijwel elk goed dat kan worden geprivatiseerd, de markt de meest efficiënte manier van uitwisseling is. Een goed functionerende markt stelt producenten van goederen in staat samen te komen met consumenten van goederen om over handel te onderhandelen. Mensen vergemakkelijken de handel door een ruilmiddel te creëren – een gemeenschappelijke eenheid van uitwisseling – zodat zij niet steeds alles bij zich behoeven te dragen wat zij willen ruilen. Zolang er verschillende aanbieders of verkopers van hetzelfde goed zijn, kunnen consumenten met hen onderhandelen om een prijs te vinden die zij bereid zijn te betalen. Zolang er verschillende kopers zijn voor de goederen van een verkoper, kunnen aanbieders met hen onderhandelen om een prijs te vinden die kopers bereid zijn te aanvaarden. En, zo is de logica, als de prijzen te veel beginnen te stijgen, zullen andere verkopers de markt betreden en lagere prijzen aanbieden.

Een tweede basisprincipe van de vrijemarkteconomie is dat het grotendeels onnodig is voor de overheid om de waarde van particuliere goederen te beschermen. Boeren die land bezitten dat wordt gebruikt om voedsel te verbouwen, hebben er belang bij hun land te beschermen, zodat het kan blijven produceren. Ondernemers moeten de reputatie van hun bedrijf beschermen, anders koopt niemand van hen. En in de mate dat producenten de kwaliteit van hun produkt of bedrijfstak moeten waarborgen, kunnen zij dat bereiken door een groepering of vereniging op te richten die buiten de controle van de overheid opereert. Kortom, industrieën hebben belang bij zelfregulering om hun eigen waarde te beschermen. Volgens de vrijemarkteconomie is, zolang alles wat we ooit zouden willen of nodig hebben een particulier goed is, en zolang ieder lid van de samenleving enig vermogen heeft om in zichzelf en zijn gezin te voorzien, overheidsbeleid dat de uitwisseling van goederen en diensten reguleert eigenlijk overbodig.

Sommigen in de Verenigde Staten stellen dat de zelfcontrolerende en zelfregulerende prikkels die het bestaan van particuliere goederen met zich meebrengt, betekenen dat gezond overheidsbeleid heel weinig overheidsingrijpen vereist. Deze mensen, bekend als libertariërs, geloven dat de overheid bijna altijd minder efficiënt werkt dan de particuliere sector (het deel van de economie dat op winst is gericht en niet door de overheid wordt gecontroleerd), en dat overheidsoptreden daarom tot een minimum moet worden beperkt.

Ook al erkennen velen in de Verenigde Staten de voordelen van particuliere goederen, toch zijn we steeds meer problemen gaan inzien met het idee dat alle sociale problemen kunnen worden opgelost door uitsluitend particulier eigendom. Ten eerste kunnen niet alle goederen worden geclassificeerd als strikt privé. Kun je de lucht die je inademt echt als privé beschouwen? Lucht is een moeilijk te privatiseren goed omdat het niet kan worden uitgesloten – iedereen kan er te allen tijde toegang toe krijgen – en hoeveel je er ook van inademt, er is nog genoeg voor iedereen. Geografische gebieden zoals bossen hebben een ecologische, sociale, recreatieve en esthetische waarde die niet gemakkelijk kan worden gereserveerd voor particulier bezit. Hulpbronnen zoals trekvogels of scholen vis kunnen waarde hebben als er op gejaagd of gevist wordt, maar zij kunnen geen eigendom zijn vanwege hun migrerende aard. Tenslotte beschermt de nationale veiligheid die door het leger wordt geboden alle burgers en kan redelijkerwijs niet aan slechts enkelen worden voorbehouden.

Dit zijn allemaal voorbeelden van wat economen collectieve goederen noemen, soms ook wel collectieve goederen genoemd. In tegenstelling tot privé-eigendom kunnen zij niet worden uitgesloten en zijn zij in wezen oneindig. Bossen, water en visserij zijn echter een type openbaar goed dat collectieve goederen wordt genoemd, die niet kunnen worden uitgesloten, maar wel eindig kunnen zijn. Het probleem met zowel openbare als gemeenschappelijke goederen is dat niemand er financieel belang bij heeft hun waarde op lange termijn of in de toekomst te beschermen, omdat niemand ze bezit. Zonder overheidsregulering kan een fabriekseigenaar zich vrij voelen om de lucht of het water te vervuilen, aangezien hij of zij geen verantwoordelijkheid zal dragen voor de vervuiling zodra de wind of de golven het ergens anders naartoe voeren. Zonder overheidsregulering kan iemand op alle trekvogels jagen of een visserijtak uitputten door alle vis te vangen, waardoor de toekomstige kweekbestanden die de populatie in stand zouden houden, worden geëlimineerd. De situatie waarin individuen een gemeenschappelijke hulpbron uitputten door in hun eigen onmiddellijke eigenbelang te handelen, wordt de tragedie van de commons genoemd.

Een tweede probleem met het strikt volgen van de vrijemarkteconomie is dat sommige goederen te groot zijn, of te duur, voor individuen om ze zelf te leveren. Denk eens aan de noodzaak van een marktplaats: Waar komt de markt vandaan? Hoe krijgen we de goederen op de markt? Wie zorgt voor de wegen en bruggen? Wie patrouilleert op de waterwegen? Wie zorgt voor de veiligheid? Wie zorgt voor de regulering van de valuta? Geen enkele individuele koper of verkoper kan dit tot stand brengen. De aard zelf van de uitwisseling van particuliere goederen vereist een systeem dat iets van de openheid van openbare of gemeenschappelijke goederen heeft, maar dat in stand wordt gehouden door groepen individuen of hele samenlevingen.

Economen beschouwen goederen als kabeltelevisie, mobiele telefoondiensten, en particuliere scholen als tolgoederen. Tolgoederen zijn vergelijkbaar met collectieve goederen in die zin dat ze voor iedereen toegankelijk zijn en theoretisch oneindig zijn als ze worden onderhouden, maar ze worden betaald of verstrekt door een externe (niet-gouvernementele) entiteit. Veel mensen kunnen er gebruik van maken, maar alleen als zij de prijs kunnen betalen. De naam “tolgoederen” komt van het feit dat veel tolwegen vroeger in feite handelsgoederen in particulier bezit waren. Zelfs vandaag de dag hebben staten van Virginia tot Californië particuliere bedrijven toegestaan openbare wegen aan te leggen in ruil voor het recht om winst te maken door tol te heffen.

Zolang er land in overvloed was en de meeste mensen in de Verenigde Staten een grotendeels rurale zelfvoorzienende levensstijl hadden, was het verschil tussen particuliere, openbare, gemeenschappelijke en tolgoederen vooral academisch. Maar naarmate openbaar land meer en meer privé werd door verkoop en vestiging, en naarmate de industrialisatie en de opkomst van massaproductie monopolies en oligopolies invloedrijker maakten, groeide de steun voor overheidsbeleid dat particuliere entiteiten reguleerde. Aan het begin van de twintigste eeuw begonnen de Verenigde Staten, onder leiding van de Progressieven, te zoeken naar manieren om grote bedrijven te besturen die erin geslaagd waren de marktwerking te verstoren door de levering van goederen te monopoliseren. En, grotendeels als gevolg van de Grote Depressie, wilden de mensen manieren om openbare goederen te ontwikkelen en te beschermen die eerlijker en billijker waren dan voorheen het geval was geweest. Deze krachten en gebeurtenissen leidden tot meer regulering van publieke en gemeenschappelijke goederen, en tot een ontwikkeling waarbij de publieke sector – de overheid – de levering van veel tolgoederen overnam.

Klassieke soorten beleid

Publieke politiek komt dus uiteindelijk neer op het bepalen van de verdeling, toewijzing en het genot van publieke, gemeenschappelijke en tolgoederen binnen een samenleving. Hoewel de specifieke kenmerken van het beleid vaak van de omstandigheden afhangen, moeten alle beleidsmakers twee algemene vragen in overweging nemen: a) wie betaalt de kosten van de schepping en instandhouding van de goederen, en b) wie ontvangt de voordelen van de goederen? Wanneer particuliere goederen op een markt worden gekocht en verkocht, gaan de kosten en baten naar de deelnemers aan de transactie. Uw huisbaas ontvangt de huur die u betaalt, en u profiteert van het feit dat u een woning hebt. Maar niet-particuliere goederen zoals wegen, waterwegen en nationale parken worden gecontroleerd en gereguleerd door iemand anders dan de eigenaars, waardoor beleidsmakers beslissingen kunnen nemen over wie betaalt en wie profiteert.

In 1964 betoogde Theodore Lowi dat het mogelijk was om beleid te categoriseren op basis van de mate waarin kosten en baten werden geconcentreerd op enkelen of werden verspreid over velen. Eén beleidscategorie, bekend als distributief beleid, heeft de neiging om betalingen of middelen van velen te innen, maar concentreert de directe voordelen op relatief weinigen. Snelwegen worden vaak ontwikkeld door middel van distributief beleid. Distributief beleid is ook gebruikelijk wanneer de samenleving van mening is dat er een maatschappelijk voordeel is voor individuen om private goederen te verkrijgen, zoals hoger onderwijs dat voordelen biedt op de lange termijn, maar de kosten vooraf kunnen te hoog zijn voor de gemiddelde burger.

Een voorbeeld van de manier waarop distributief beleid werkt, is het verhaal van de Transcontinental Railroad. In de jaren 1860 begon de Amerikaanse regering de waarde in te zien van de aanleg van een robuust spoorwegsysteem om passagiers en vracht door het land te vervoeren. Een bijzonder doel was Californië en de andere westelijke gebieden die tijdens de oorlog van 1840 met Mexico waren verworven, met de rest van het land te verbinden. Het probleem was dat de aanleg van een landelijk spoorwegsysteem een kostbare en riskante aangelegenheid was. Om ononderbroken spoorlijnen aan te leggen en te onderhouden zouden particuliere investeerders toegang moeten krijgen tot tienduizenden kilometers land, waarvan sommige misschien eigendom waren van particuliere burgers. De oplossing was om twee particuliere ondernemingen op te richten – de Central Pacific en Union Pacific Railroads – en deze te voorzien van middelen en landsubsidies om de aanleg van de spoorwegen te vergemakkelijken. Door middel van deze subsidies werd grond in staatseigendom verdeeld onder particulieren, die het vervolgens voor hun eigen gewin konden gebruiken. Tegelijkertijd werd echter een breder publiek voordeel geboden in de vorm van een landelijk transportnetwerk.

Hetzelfde proces vindt plaats in de landbouwsector, waar diverse federale programma’s boeren en voedselproducenten helpen via onder meer prijsondersteuning en oogstverzekering. Deze programma’s helpen individuele boeren en landbouwbedrijven overeind te blijven en consistente winsten te realiseren. Ze bereiken ook het bredere doel om de bevolking van de Verenigde Staten van voldoende voedsel te voorzien, zodat slechts weinigen van ons “van het land hoeven te leven.”

Andere voorbeelden van verdelend beleid ondersteunen de inspanningen van burgers om “de Amerikaanse Droom” te bereiken. De Amerikaanse samenleving erkent de voordelen van burgers die financieel investeren in de toekomst van het land. Een van de beste manieren om deze investering aan te moedigen is ervoor te zorgen dat burgers hoog opgeleid zijn en de mogelijkheid hebben om dure particuliere goederen zoals huizen en bedrijven te verwerven. Slechts weinig mensen beschikken echter over het nodige spaargeld om een universitaire opleiding, de aankoop van een eerste huis of de aanloopkosten van een bedrijf vooraf te betalen. Om hen te helpen heeft de regering een reeks stimuleringsmaatregelen genomen waarvoor iedereen in het land via de belastingen betaalt, maar die alleen de ontvangers rechtstreeks ten goede komen. Voorbeelden hiervan zijn beurzen (zoals Pell-beurzen), belastingkredieten en -aftrekken, en gesubsidieerde of door de federale overheid gegarandeerde leningen. Elk van deze programma’s beoogt een beleidsdoelstelling. De Pell-beurzen zijn bedoeld om studenten te helpen een universitaire studie af te ronden, terwijl de hypotheekleningen van de Federal Housing Administration leiden tot huizenbezit.

Terwijl distributief beleid volgens Lowi diffuse kosten en geconcentreerde baten heeft, heeft regulerend beleid de tegenovergestelde regeling, met geconcentreerde kosten en diffuse baten. Een relatief klein aantal groepen of individuen draagt de kosten van regulerend beleid, maar de baten ervan worden naar verwachting breed over de samenleving verdeeld. Zoals u zich wellicht kunt voorstellen, is regulerend beleid het meest effectief voor het controleren of beschermen van openbare of gemeenschappelijke hulpbronnen. Tot de bekendste voorbeelden behoren beleidsmaatregelen ter bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu. Dit beleid voorkomt dat fabrikanten of bedrijven hun winsten maximaliseren door de lucht of het water buitensporig te vervuilen, producten te verkopen waarvan ze weten dat ze schadelijk zijn, of de gezondheid van hun werknemers tijdens de productie in gevaar te brengen.

In de Verenigde Staten klonk rond de eeuwwisseling en het begin van het industriële tijdperk de roep om een krachtiger regelgevingsbeleid steeds luider. Onderzoeksjournalisten, muckrakers genoemd door politici en bedrijfsleiders die het onderwerp waren van hun onderzoeken, begonnen veel van de manieren bloot te leggen waarop fabrikanten misbruik maakten van het publieke vertrouwen. Hoewel verschillende vormen van corruptie de lijst van misbruiken aanvoerden, was een van de beroemdste muckraker-ontmaskeringen The Jungle, een roman uit 1906 van Upton Sinclair over onhygiënische arbeidsomstandigheden en onfrisse handelspraktijken in de vleesverwerkende industrie. Dit werk en andere soortgelijke werken droegen bij tot de goedkeuring van de Pure Food and Drug Act (1906) en leidden uiteindelijk tot de oprichting van overheidsinstanties zoals de U.S. Food and Drug Administration (FDA). De ervaringen van de natie tijdens de depressie van 1896 en de Grote Depressie van de jaren dertig leidden ook tot een krachtiger regelgevend beleid, dat de transparantie van de financiële markten moest verbeteren en de vorming van monopolies moest voorkomen.

Een laatste type beleid is herverdelend beleid, zo genoemd omdat het middelen in de samenleving herverdeelt van de ene groep naar de andere. Dat wil volgens Lowi zeggen dat de kosten geconcentreerd zijn en de baten ook, maar dat verschillende groepen de kosten dragen en de baten genieten. De meeste herverdelingsmaatregelen zijn bedoeld om een soort “Robin Hood”-effect te hebben; hun doel is inkomen en rijkdom van de ene groep naar de andere over te hevelen, zodat iedereen ten minste een minimale levensstandaard heeft. Typisch is dat de rijken en de middenklasse bijdragen aan de federale belastinggrondslag, die dan op behoeften gebaseerde programma’s financiert die individuen en gezinnen met een laag inkomen ondersteunen. Enkele voorbeelden van herverdelend beleid zijn Head Start (onderwijs), Medicaid (gezondheidszorg), Temporary Assistance for Needy Families (TANF, inkomenssteun), en voedselprogramma’s zoals het Supplementary Nutritional Aid Program (SNAP). De overheid maakt ook gebruik van herverdeling om specifiek gedrag te stimuleren of kleine groepen mensen te helpen. Andere voorbeelden van herverdeling zijn studiefinanciering en belastingaftrek om huiseigenaren aan te moedigen.

Samenvatting

Goederen zijn de goederen, diensten en systemen waarmee aan de wensen of behoeften van mensen wordt voldaan. Particuliere goederen kunnen eigendom zijn van een bepaalde persoon of groep, en worden uitgesloten van gebruik door anderen, meestal door middel van een prijs. Vrije-markteconomen zijn van mening dat de overheid geen rol heeft in het reguleren van de uitwisseling van private goederen, omdat de markt zichzelf zal reguleren. Publieke goederen daarentegen zijn goederen zoals lucht, water, wilde dieren en bossen die niemand bezit, dus niemand is er verantwoordelijk voor. De meeste mensen zijn het erover eens dat de overheid een rol moet spelen bij het reguleren van publieke goederen.

We categoriseren beleid op basis van de mate waarin kosten en baten worden geconcentreerd op enkelen of worden verspreid over velen. Distributief beleid int bij de velen en komt ten goede aan de weinigen, terwijl regulerend beleid de kosten op één groep concentreert, maar de samenleving als geheel ten goede komt. Herverdelend beleid deelt de rijkdom en het inkomen van sommige groepen met andere.