Residentiële segregatie verwijst naar de fysieke of ruimtelijke scheiding van groepen. Hoewel verschillende groepen te lijden hebben onder segregatie op grond van ras en etnische afstamming, worden vooral Afro-Amerikanen benadeeld door de hardnekkige en alomtegenwoordige verschijnselen ervan. Als levensvoorwaarde en als proces is segregatie nauw verwant met ongelijke behandeling. De toestand van segregatie is in de eerste plaats die van sociaal en territoriaal isolement en insluiting. Net als in het verleden is de basis van segregatie nu de feitelijke of vermeende onverenigbaarheid van groepen als gevolg van conflicten in waarden, belangen, gedrag en associatieve voorkeuren. Als erfenis van de slavernij heeft de rassenscheiding tussen zwart en blank voor een belangrijk deel gediend als een substituut voor kaste. Segregatie is vandaag de dag nog steeds een onderdeel van de ideologie van de kleurlijn, die impliciet de plaats, rol en status van de Afro-Amerikaan bepaalt.
Raciale segregatie in Amerikaanse steden en grootstedelijke gebieden wordt zowel gekenmerkt door de grote mate van rassenscheiding tussen zwarten en blanken binnen en tussen bepaalde buurten als door het patroon van zwarten geconcentreerd in centrale steden en blanken verspreid over de buitenwijken. Afro-Amerikanen zijn nu een stedelijk volk: tachtig procent van hen woont in steden. De hoge mate van segregatie heeft de neiging Afrikaanse Amerikanen – en in mindere mate Latijns-Amerikanen en Aziaten – te isoleren van voorzieningen, kansen en middelen die het sociale en economische welzijn ten goede komen.
Tijdens de eerste helft van deze eeuw was de “Grote Migratie” van de zuidelijke zwarte bevolking, voornamelijk naar het stedelijke Noorden en Midwesten, een belangrijke factor in het creëren van een nationale aanwezigheid en in het verheffen van het zogenaamde negerprobleem tot een probleem van nationale dimensies. Deze verandering inspireerde zwarten om hun onvervulde aanspraken niet alleen op het morele gevoel van de natie te doen gelden, maar ook op haar wetgevende instellingen, inclusief de rechtbanken. Nationale beginselen, gesteund door het constitutionele recht, werden een belangrijk middel om ongelijkheid van feiten en kansen aan te pakken.
Hoewel de beslissing van het Hooggerechtshof in brown v. board of education (1954) meer bekendheid geniet, gingen de aanvallen op de segregatie van woonwijken vooraf aan de aanvallen op de segregatie van openbare scholen. Deze woonsegregatiezaken concentreerden zich op twee segregatiebevorderende factoren, namelijk op ras gebaseerde gemeentelijke zones en restrictieve convenanten met betrekking tot de overdracht van onroerend goed. In buchanan v. warley (1917), vijftig jaar na de ratificatie van het veertiende amendement, baseerde het Hooggerechtshof zich op de ‘due process’-clausule van het amendement om een gemeentelijke verordening ongeldig te verklaren die zwarten verbood een woning te kopen of te bewonen in een blok waar een meerderheid van de woningen door blanken werd bewoond. Het Hooggerechtshof veroordeelde soortgelijke de jure segregatie in Harmon v. Taylor (1927) en in City of Richmond v. Deans (1930).
Een blanke reactie op de Buchanan-beslissing was de beperkende overeenkomst, een contractuele regeling waarbij kopers van onroerend goed zich verplichten het onroerend goed niet aan bepaalde groepen (d.w.z. in het bijzonder zwarten en niet-kaukasiërs in het algemeen) af te staan. In 1948 oordeelde het Hooggerechtshof, als onderdeel van de zwarte campagne tegen de segregatie van woonwijken, in Shelley v. Kraemer (1948) dat de handhaving van de beperkende convenanten door de staatsrechtbank een ongrondwettige actie van de staat was die in strijd was met de gelijkheidsclausule van het Veertiende Amendement.
Tijdens de jaren 1950 begon de federale regering stappen te ondernemen om de juridische basis van rassenscheiding af te zwakken. Tegelijkertijd echter werd in het hele land raciale homogeniteit tot stand gebracht door blanke stadsuitbreiding. Deze beweging verstevigde de de facto basis van rassenscheiding in huisvesting en dus ook in scholen. De historicus Richard Polenberg heeft opgemerkt: “Verstedelijking moedigde de groei van een raciaal gesegmenteerde maatschappij aan, en bood een klassiek voorbeeld van hoe demografische tendensen dwars door constitutionele, politieke en sociale veranderingen heen kunnen werken. Voorstedenbouw was echter niet alleen een kwestie van demografie, gezinsvestiging en economische kansen. Politieke beslissingen op staats-, plaatselijk en federaal niveau droegen niet alleen sterk bij tot de suburbanisatie, maar ook tot het feit dat bijna alle inwoners blank waren.
De segregatie tussen stad en voorsteden is een bijzonder belangrijk onderwerp geworden, omdat de uitsluiting van zwarten uit de voorsteden hen de toegang ontzegt tot nieuwere woningen van betere kwaliteit, minder criminele buurten, openbare scholen met beter presterende leerlingen, nieuwe en levensvatbare arbeidsmogelijkheden, en plaatselijke overheden met een toereikende belastinggrondslag om de nodige gemeentelijke dienstverlening te ondersteunen. Voor veel zwarten kleven er echter bepaalde nadelen aan suburbane integratie, omdat hierdoor de stemkracht van de zwarten in de centrale stad kan verwateren en de zwarte gemeenschappen in de centrale stad van potentieel leiderschap en vertegenwoordiging worden beroofd. Bovendien verhindert een stabiele integratie die afhankelijk is van relatief lage aantallen zwarten om buurtkanteling, witte vlucht en resegregatie te voorkomen, het potentieel voor sociale cohesie en het behoud van de zwarte identiteit.
Hoewel de erfenis van racisme gericht op Afrikaanse Amerikanen tegen de jaren 1960 de effecten van vroegere residentiële discriminatie en segregatie zo goed als had bevroren, begon het moderne tijdperk van open huisvestingswetten pas in 1968. Vier belangrijke gebeurtenissen deden zich dat jaar binnen enkele maanden na elkaar voor: ten eerste bracht de Kerner Commission op 1 maart het Rapport uit van de National Advisory Commission on Civil Disorders; ten tweede werd op 4 april Martin Luther King, jr. vermoord; ten derde ondertekende president Lyndon B. Johnson op 11 april Titel VIII van de Civil Rights Act van 1968 (de Fair Housing Act); en ten vierde gaf het Hooggerechtshof op 17 juni de Civil Rights Act van 1866 een nieuwe impuls met zijn uitspraak in de zaak-Jones v. Alfred H. Mayer Co. (1968), waardoor duidelijk werd dat deze wet, die het dertiende amendement handhaafde, zowel openbare als particuliere handelingen van rassendiscriminatie bij de verkoop of verhuur van woningen verbood.
In het rapport van de Kerner-commissie werd erkend dat de natie zich snel ontwikkelde in de richting van twee gescheiden Amerika’s en dat binnen twee decennia “deze verdeeldheid zo diep zou kunnen zijn dat het bijna onmogelijk zou zijn zich te verenigen”. De beschreven samenlevingen waren zwarten die geconcentreerd waren in grote centrale steden en blanken die zich bevonden in de buitenwijken, in kleinere steden en in de periferie van grote centrale steden. Het rapport erkende ook dat gemeenschapsverrijking een belangrijke aanvulling moest zijn op integratie, “want hoe ambitieus of energiek het programma ook is, slechts weinig negers die nu in centrale steden wonen, kunnen snel worden geïntegreerd. In de tussentijd is een grootschalige verbetering van de kwaliteit van het leven in de getto’s essentieel.” Veel commentatoren zien het rapport van de Kerner-commissie en de moord op Dr. King als de aanzet tot de Fair Housing Act, nadat soortgelijke wetgeving in 1966 en 1967 was mislukt.
Title VIII, de belangrijkste open huisvestingswet van het land, bevat brede verbodsbepalingen tegen discriminatie op het gebied van openbare en particuliere huisvesting, met inbegrip van leen- en bemiddelingspraktijken. De wet verbiedt discriminatie op grond van ras, nationaliteit, godsdienst of geslacht. Zoals gewijzigd in 1988, omvat de wet nu ook gehandicapten en gezinnen met kinderen als beschermde klassen. De wet voorziet in onafhankelijke handhaving door middel van particuliere rechtszaken of rechtszaken van het Ministerie van Justitie, alsmede handhaving via de administratieve kanalen van het Department of Housing and Urban Development (HUD). Vóór de amendementen van 1988 was de federale administratieve handhavingsbevoegdheid grotendeels ondoeltreffend, beperkt tot bemiddeling.
In de late jaren zestig en vroege jaren zeventig richtten voorstanders van eerlijke huisvesting zich sterk op de integratie van voorsteden. Een primair doel was economisch-raciale uitsluitingspraktijken op het gebied van ruimtelijke ordening. Hoewel uitsluiting door middel van zonering werd gezien als het belangrijkste middel om de op ras en klasse gebaseerde segregatie van bewoners van binnensteden in stand te houden, werkten andere uitsluitingsmethoden van lokale overheden vaak in combinatie met zonering. Deze middelen omvatten kiezersinitiatieven en referenda, zoals in james v. valtierra (1971), hunter v. erickson (1969), en reitman v. mulkey (1967); terugtrekking uit, of niet-deelname aan, huisvestings- en ontwikkelingsprogramma’s ten behoeve van de armen; vertragingstactieken en obstructie van particuliere pogingen om huisvesting voor lage inkomens te ontwikkelen; door de particuliere sector veroorzaakte verdrijving; door de overheid gesteunde stadsvernieuwing of gentrificatie waardoor niet-blanke bewoners werden verdreven; en verkoop door de HUD van voorheen gesubsidieerde eigendommen die door middel van executie werden verworven, zonder het lage-inkomenskarakter van die eigendommen te beschermen.
Op het gebied van uitsluitingszonering op grond van ras werden in de jaren zeventig twee belangrijke zaken van het Hooggerechtshof over gelijke bescherming beslist, Warth v. Seldin (1975) en arlington heights v. metropolitan housing development corporation (1977). In Warth oordeelde een meerderheid van 5-4 dat de eisers, waaronder ontwikkelaars van woningen met een laag inkomen, toekomstige huurders en plaatselijke belastingbetalende inwoners, geen van allen bevoegd waren om de bestemmingsplanverordening van de stad aan te vechten die de bouw van woningen met een laag of gemiddeld inkomen verhinderde. Volgens het Hof waren de beweringen van de eisers onvoldoende om “een oorzakelijk verband aan te tonen tussen de bestemmingsplannen van Penfield en de schade die de eisers beweerden te hebben geleden”. De rechtbank stelde onder meer vast dat er geen specifiek project gereed was voor ontwikkeling en waarschijnlijke bewoning door de arme en niet-blanke eisers. Bovendien werd het “recht van de stedelingen om te leven” in een geïntegreerde gemeenschap door het Hof gezien als een “indirecte schade” die voortvloeide uit de uitsluiting van anderen en dus in strijd was met de prudentiële voorrangsregel die verbiedt om rechten namens derden te doen gelden.
Het Arlington Heights-oordeel herbevestigde de washington v. davis (1976) dat schending van de gelijke-beschermingsclausule het bewijs van een discriminerend doel vereist, en stelde dat zelfs het bewijs van een dergelijk doel niet noodzakelijkerwijs het overheidsoptreden ongeldig zou maken; het zou slechts de last naar de gedaagde verschuiven om aan te tonen dat “hetzelfde besluit zou hebben geresulteerd, zelfs indien het ontoelaatbare doel niet in aanmerking was genomen.”
Vorderingen op grond van titel VIII daarentegen waren niet alleen van toepassing op particuliere discriminatie, maar boden de eisers twee duidelijke voordelen boven vorderingen op grond van gelijke bescherming: (1) standing was breed gedefinieerd, omdat zelfs rechten van derden konden worden ingeroepen (Trafficante v. Metropolitan Life Insurance Company, 1972 en Havens Realty Corporation v. Coleman, 1982), en (2) discriminerende effecten zouden een vordering voor verlichting vestigen.
De langdurige institutionele rechtszaak in verband met de zaak Gautreaux – begonnen in 1967 en resulterend in vierendertig adviezen, waaronder één advies van het Hooggerechtshof, hills v. gautreaux (1976) – heeft met succes de locatieselectie en de toewijzing van huurders door de huisvestingsautoriteit van Chicago aangevochten als schendingen van de clausule inzake gelijke bescherming en de Fair Housing Act. Het oordeel van het Hooggerechtshof in Gautreaux onderscheidde de zaak van Milliken v. Bradley (1974), die een besluit van een lagere rechtbank had vernietigd waarin het vervoer per bus van kinderen van openbare scholen in Detroit en de voorsteden werd gelast als een desegregatiemaatregel. In Gautreaux kende het Hof een dergelijke grootstedelijke tegemoetkoming toe, waarbij de HUD werd verplicht om buiten de grenzen van Chicago op te treden om de desegregatie van de gebouwen van de huisvestingsautoriteit te bewerkstelligen. Het Hof onderscheidde Gautreaux van Milliken door te benadrukken dat de federale overheid haar grondwettelijke verplichtingen tot gelijke bescherming had geschonden; de interdistrictale maatregel was evenredig met de grondwettelijke schending. Hoewel Gautreaux werd bejubeld als een succes van de doctrine, waren de corrigerende resultaten in het beste geval gemengd. Jarenlang werden er in Chicago of in de grootstedelijke gebieden geen openbare woningen gebouwd, en veel beoogde begunstigden verkozen geen gebruik te maken van de beperkte toegang tot huisvesting buiten Chicago.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw verwaterde het Hooggerechtshof de effectiviteit van de Civil Rights Act van 1866. In Memphis v. Greene (1981) handhaafde het Hooggerechtshof de afsluiting van een straat door een blanke buurt, waardoor zwarte mensen de toegang tot de stad via de blanke buurt werd ontzegd. Het Hof oordeelde dat deze afsluiting onvoldoende invloed had op de eigendomsrechten van zwarten en dat de wet derhalve niet was geschonden. Bovendien concludeerde het Hof dat de feiten wezen op een ongemak voor zwarten, maar niet op een badge van dienstbaarheid die het Dertiende Amendement zou kunnen schenden.
Een jaar na Greene, in General Building Contractors Association v. Pennsylvania (1982), oordeelde het Hooggerechtshof dat een verwante bepaling van de wet van 1866 opzettelijke discriminatie vereiste om een schending te vormen. In het licht van General Building Contractors eisen de meeste lagere federale rechtbanken opzettelijke discriminatie als onderdeel van alle vorderingen inzake gelijke behandeling in het kader van de wet van 1866. Titel VIII staat nu dus vrijwel op zichzelf als een levensvatbare basis voor het aanvechten van particuliere maatregelen die rassendiscriminerende gevolgen hebben. In Huntington Branch NAACP v. Town of Huntington (1988) onderschreef het Hooggerechtshof de theorie van de discriminerende gevolgen voor vorderingen uit hoofde van Titel VIII in een beperkte bevestiging per curiam.
Huisvestingssegregatie is vaak nauw verbonden met de facto segregatie van openbare scholen. In de zeer geruchtmakende zaak United States v. Yonkers Board of Education (1987), bevestigde een uitspraak van de Second Circuit de bevinding van de rechtbank dat de stad haar gesubsidieerde huisvesting had beperkt tot gebieden met een geconcentreerde niet-blanke bevolking en dat deze actie had bijgedragen tot de segregatie van de openbare scholen van de stad. Als remedie gelastte de rechtbank de stad de bouw van gesubsidieerde woningen in blanke, niet-arme woongebieden toe te staan en een magneet-schoolprogramma op te zetten. Toen het stadsbestuur weigerde het huisvestingsplan uit te voeren, veroordeelde de rechtbank zowel de stad als de raadsleden tot minachting en legde aanzienlijke boetes op. Het Hooggerechtshof in Spallone v. United States (1990) bevestigde de boetes tegen de stad, maar keurde de boetes tegen individuele raadsleden af.
Er is een groeiend zwart scepticisme en verlies van vertrouwen in integratie, vooral in het licht van het onevenredig hoge armoedecijfer onder zwarten en de aanhoudend hoge percentages van huisvestingssegregatie voor zwarten van alle sociaal-economische klassen. Toen Titel VIII werd uitgevaardigd, dachten de sponsors dat de nadruk van de wet op antidiscriminatie zou leiden tot residentiële integratie. Het Congres zag anti-egregatie en anti-discriminatie als complementaire remedies. In naam van de integratie of desegregatie heeft er echter vaak rassendiscriminatie tegen individuen plaatsgevonden en zijn de huisvestingsmogelijkheden in feite verminderd. In de belangrijkste “integratiebehoud”-beslissing, United States v. Starret City Associates (1988), weigerde het Hooggerechtshof certiorari, waarbij het een beslissing van de Second Circuit intact liet, waarin werd geoordeeld dat Titel VIII werd geschonden door een raciaal quotum dat de toegang van zwarten tot een appartementencomplex beperkte om de integratie in stand te houden. Interessant genoeg steunde de NAACP het beroep van het Ministerie van Justitie tegen de betrokken regeling tot handhaving van de integratie.
Huisvesting blijft een van de meest hardnekkige sociale problemen van zwart Amerika. Voor het grootste deel van blank Amerika daarentegen vertegenwoordigt huisbezit in een buurt naar keuze de hoogste prestatie in termen van status en materiële verwerving, terwijl het tegelijkertijd dient om de stimulansen te valideren die gepaard gaan met gelijke kansen. Deze visie op de Amerikaanse droom is echter bezoedeld en vervormd door racisme en economische onderwerping. Zelfs wanneer men de morele verplichting en de praktische noodzaak van geïntegreerde huisvesting voor het nationale gemenebest aanvaardt, is het moeilijk te ontsnappen aan de conclusie van Derrick Bell: “Discriminatie in de huisvesting, met zijn ondeugden van gesegregeerde huisvestingspatronen en inadequate en te dure huisvesting voor minderheden, blijft een van die gebieden waar de wet niet in staat of niet bereid is de omstandigheden in de echte wereld bij te houden.”
John O. Calmore
(1992)
Bibliografie
Calmore, John O. 1989 To Make Wrong Right: De noodzakelijke en juiste aspiraties van eerlijke huisvesting. Pagina’s 77-110 in Janet Dewart, ed., The State of Black America 1989. New York: National Urban League.
Goering, John, ed. 1986 Housing Desegregation and Federal Policy. Chapel Hill: University of North Carolina Press.
Kushner, James A. 1983 Fair Housing: Discrimination in Real Estate, Community Development and Revitalization. Colorado Springs, Colo: Shepards-McGraw-Hill.
Schwemm, Robert 1990 Housing Discrimination Law and Litigation. New York: Clark Boardman Company, Ltd.