Aan het volk van de staat New York:

Na een overzicht te hebben gegeven van de algemene vorm van de voorgestelde regering en de algemene macht die haar is toegekend, ga ik over tot een onderzoek van de specifieke structuur van deze regering en de verdeling van deze macht over haar samenstellende delen. Een van de voornaamste bezwaren die door de meer respectabele tegenstanders van de Grondwet worden aangevoerd, is de vermeende schending van de politieke stelregel dat de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht gescheiden en onderscheiden moeten zijn. In de structuur van de federale regering, zo wordt gezegd, schijnt geen rekening te zijn gehouden met deze essentiële voorzorgsmaatregel ten gunste van de vrijheid. De verschillende departementen van macht zijn verdeeld en vermengd op een zodanige wijze, dat daardoor alle symmetrie en schoonheid van vorm verloren gaat, en sommige van de essentiële delen van het bouwwerk blootgesteld worden aan het gevaar verpletterd te worden door het onevenredige gewicht van andere delen. Geen politieke waarheid is zeker van grotere intrinsieke waarde, of is gestempeld met het gezag van meer verlichte beschermheren van de vrijheid, dan die waarop het bezwaar is gebaseerd.

De opeenhoping van alle machten, wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende, in dezelfde handen, hetzij van één, weinigen, of velen, en hetzij erfelijk, zelfbenoemd, of gekozen, kan met recht de definitie zelf van tirannie worden genoemd. Indien de federale grondwet dus werkelijk belast zou zijn met de opeenhoping van macht, of met een vermenging van machten, die een gevaarlijke neiging tot een dergelijke opeenhoping zou hebben, dan zouden geen verdere argumenten nodig zijn om een universele afkeuring van het systeem teweeg te brengen. Ik ben er echter van overtuigd dat het voor iedereen duidelijk zal zijn dat deze beschuldiging niet kan worden gestaafd, en dat de stelregel waarop zij berust, totaal verkeerd is opgevat en toegepast. Om juiste ideeën te vormen over dit belangrijke onderwerp, zal het gepast zijn te onderzoeken in welke zin het behoud van de vrijheid vereist dat de drie grote departementen van de macht gescheiden en onderscheiden moeten zijn. Het orakel dat altijd wordt geraadpleegd en geciteerd over dit onderwerp is de gevierde Montesquieu. Indien hij niet de auteur is van dit onschatbare voorschrift in de politieke wetenschap, dan heeft hij toch de verdienste het op de meest doeltreffende wijze onder de aandacht van de mensheid te brengen en aan te bevelen. Laat ons in de eerste plaats trachten na te gaan wat hij op dit punt bedoelde. De Britse grondwet was voor Montesquieu wat Homerus was voor de didactische schrijvers over epische poëzie. Zoals deze laatsten het werk van de onsterfelijke bard hebben beschouwd als het volmaakte model waaraan de beginselen en regels van de epische kunst moesten worden ontleend, en waarmee alle soortgelijke werken moesten worden beoordeeld, zo schijnt deze grote politieke criticus de Engelse Grondwet te hebben beschouwd als de standaard, of om zijn eigen uitdrukking te gebruiken, als de spiegel van de politieke vrijheid; en in de vorm van elementaire waarheden de verschillende karakteristieke beginselen van dat bijzondere systeem te hebben geleverd. Opdat wij er zeker van kunnen zijn, dat wij ons in dit geval niet in zijn betekenis vergissen, laten wij teruggaan naar de bron waaraan de stelregel ontleend is.

Bij de geringste beschouwing van de Britse Grondwet moeten wij constateren, dat de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht geenszins geheel van elkaar gescheiden en onderscheiden zijn. De uitvoerende magistraat maakt integraal deel uit van de wetgevende macht. Hij alleen heeft het prerogatief verdragen met buitenlandse vorsten te sluiten, die, wanneer zij gesloten zijn, onder bepaalde beperkingen de kracht van wetgevende handelingen hebben. Alle leden van de rechterlijke macht worden door hem benoemd, kunnen door hem worden ontslagen op het adres van de beide Kamers van het Parlement, en vormen, wanneer hij hen wil raadplegen, een van zijn constitutionele raden. Een tak van het wetgevend departement vormt eveneens een grote constitutionele raad voor de uitvoerende chef, aangezien hij anderzijds de enige bewaarder is van de rechterlijke macht in gevallen van impeachment, en belast is met de hoogste rechtspraak in alle andere gevallen. De rechters zijn ook zo nauw betrokken bij de wetgevende macht dat zij vaak aanwezig zijn bij en deelnemen aan de beraadslagingen, hoewel zij geen wetgevende stem hebben. Uit deze feiten, waardoor Montesquieu zich liet leiden, kan duidelijk worden afgeleid dat hij, toen hij zei: “Er kan geen vrijheid zijn waar de wetgevende en de uitvoerende macht verenigd zijn in dezelfde persoon of in hetzelfde orgaan van magistraten”, of “als de rechterlijke macht niet gescheiden is van de wetgevende en de uitvoerende macht”, niet bedoelde dat deze departementen geen PARTIJBESTUUR zouden mogen hebben in, of geen CONTROLE zouden mogen hebben over elkaars handelingen. Zijn bedoeling, zoals zijn eigen woorden impliceren, en nog overtuigender zoals geïllustreerd door het voorbeeld in zijn oog, kan niet anders zijn dan dit, dat waar de GEHELE macht van het ene departement wordt uitgeoefend door dezelfde handen die de GEHELE macht van een ander departement bezitten, de grondbeginselen van een vrije grondwet worden ondermijnd. Dit zou het geval zijn geweest in de door hem onderzochte grondwet, indien de koning, die de enige uitvoerende magistraat is, ook de volledige wetgevende macht had bezeten, of de hoogste rechtspraak; of indien het gehele wetgevende lichaam de hoogste rechterlijke macht had bezeten, of de hoogste uitvoerende macht.

Dit behoort echter niet tot de ondeugden van die grondwet. De magistraat, in wie de gehele uitvoerende macht berust, kan uit zichzelf geen wet maken, hoewel hij elke wet kan ontkennen; noch kan hij persoonlijk recht spreken, hoewel hij de aanstelling heeft van hen die recht spreken. De rechters kunnen geen enkel uitvoerend prerogatief uitoefenen, hoewel zij uit de uitvoerende macht voortkomen; noch enige wetgevende functie, hoewel zij door de wetgevende raden kunnen worden geadviseerd. De gehele wetgevende macht kan geen rechtsprekende handeling verrichten, hoewel door een gezamenlijk besluit van twee van haar geledingen de rechters uit hun ambt kunnen worden ontzet, en hoewel een van haar geledingen in laatste instantie over de rechterlijke macht beschikt. Ook kan de gehele wetgevende macht geen enkel uitvoerend prerogatief uitoefenen, hoewel een van haar takken de hoogste uitvoerende magistratuur vormt, en een andere, op beschuldiging van een derde, alle ondergeschikte ambtenaren van het uitvoerende departement kan berechten en veroordelen. De redenen waarop Montesquieu zijn stelregel baseert zijn een verdere demonstratie van zijn bedoeling. Wanneer de wetgevende en de uitvoerende macht in één persoon of orgaan verenigd zijn,” zegt hij, “kan er geen vrijheid zijn, omdat de vrees kan ontstaan dat DEZELFDE monarch of senaat tirannieke wetten zal uitvaardigen om ze op een tirannieke manier uit te voeren. Nogmaals: “Als de rechterlijke macht samengevoegd zou worden met de wetgevende macht, zou het leven en de vrijheid van de onderdanen blootgesteld worden aan willekeurige controle, want de rechter zou dan de wetgever zijn. Zou het samengaan met de uitvoerende macht, dan zou DE JUISTER zich kunnen gedragen met alle geweld van een OPRESSOR. Sommige van deze redenen worden in andere passages uitvoeriger uitgelegd; maar kort samengevat, zoals ze hier zijn, bevestigen zij voldoende de betekenis die wij aan deze gevierde spreuk van deze gevierde auteur hebben gegeven.

Als wij de grondwetten van de verschillende Staten bekijken, vinden wij dat, niettegenstaande de nadrukkelijke en, in sommige gevallen, de onvoorwaardelijke bewoordingen waarin dit axioma is vastgelegd, er niet één enkel geval is waarin de verschillende departementen van macht absoluut gescheiden en onderscheiden zijn gehouden. New Hampshire, wiens grondwet het laatst werd opgesteld, schijnt zich volledig bewust te zijn geweest van de onmogelijkheid en ondoelmatigheid van het vermijden van welke vermenging dan ook van deze departementen, en heeft de doctrine genuanceerd door te verklaren “dat de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende machten zo gescheiden en onafhankelijk van elkaar moeten worden gehouden als de aard van een vrije regering toelaat; OF ZOALS IN OVEREENSTEMMING IS MET DIE KETEN VAN VERBINDINGEN DIE HET HELE WEEFSEL VAN DE GRONDWET BINDT IN ÉÉN ONVERBREKELIJKE BAND VAN EENHEID EN VRIENDSCHAP. Haar grondwet vermengt deze departementen dienovereenkomstig in verschillende opzichten. De Senaat, die een tak is van het wetgevend departement, is tevens een gerechtelijk tribunaal voor de berechting van impeachments. De president, die aan het hoofd van de uitvoerende macht staat, is tevens voorzitter van de Senaat en heeft, naast een gelijke stem in alle zaken, een beslissende stem in geval van staking van stemmen. Het hoofd van de uitvoerende macht wordt elk jaar gekozen door de wetgevende macht, en zijn raad wordt elk jaar gekozen door en uit de leden van diezelfde macht. Verscheidene staatsambtenaren worden eveneens door de wetgevende macht benoemd. En de leden van de rechterlijke macht worden benoemd door de uitvoerende macht. De grondwet van Massachusetts heeft een voldoende, zij het minder puntige voorzichtigheid in acht genomen, bij het verwoorden van dit fundamentele artikel van de vrijheid. Er staat “dat de wetgevende macht nooit de uitvoerende en rechterlijke macht, of een van beide, zal uitoefenen; de uitvoerende macht zal nooit de wetgevende en rechterlijke macht, of een van beide, uitoefenen; de rechterlijke macht zal nooit de wetgevende en uitvoerende macht, of een van beide, uitoefenen. Deze verklaring stemt precies overeen met de doctrine van Montesquieu, zoals deze is uitgelegd, en wordt op geen enkel punt geschonden door het plan van de conventie. Zij gaat niet verder dan het verbod voor een van de departementen om de bevoegdheden van een ander departement uit te oefenen. In de Grondwet zelf, waaraan het is voorafgegaan, is een gedeeltelijke vermenging van bevoegdheden toegestaan. De uitvoerende magistraat heeft een gekwalificeerde negatieve invloed op de wetgevende macht, en de Senaat, die deel uitmaakt van de wetgevende macht, is een hof van beschuldiging voor leden van zowel de uitvoerende als de rechterlijke macht. De leden van de rechterlijke macht worden door de uitvoerende macht benoemd en kunnen door dezelfde autoriteit worden ontslagen op verzoek van de twee wetgevende machten. Tenslotte wordt een aantal regeringsambtenaren jaarlijks door het wetgevend departement benoemd.

Omdat de benoeming van ambten, in het bijzonder uitvoerende ambten, van nature een uitvoerende taak is, hebben de samenstellers van de Grondwet, althans op dit laatste punt, de door henzelf vastgestelde regel geschonden. Ik laat de grondwetten van Rhode Island en Connecticut buiten beschouwing, omdat zij vóór de Revolutie tot stand zijn gekomen, en zelfs voordat het beginsel dat hier wordt onderzocht, onderwerp van politieke aandacht was geworden. De grondwet van New York bevat geen verklaring over dit onderwerp; maar lijkt heel duidelijk te zijn opgesteld met het oog op het gevaar van een onjuiste vermenging van de verschillende departementen. Niettemin geeft de grondwet de uitvoerende magistraat een gedeeltelijke controle over het wetgevende departement; en, wat meer is, geeft een soortgelijke controle aan het rechterlijke departement; en mengt zelfs het uitvoerende en rechterlijke departement in de uitoefening van deze controle. In zijn benoemingsraad worden leden van de wetgevende macht geassocieerd met de uitvoerende macht, zowel bij de benoeming van uitvoerende als van rechterlijke ambtenaren. En de rechtbank voor de berechting van aanklachten en de correctie van fouten bestaat uit een tak van de wetgevende macht en de belangrijkste leden van de rechterlijke macht.

De grondwet van New Jersey heeft de verschillende machten van de regering meer vermengd dan enige van de voorgaande. De gouverneur, die de uitvoerende magistraat is, wordt benoemd door de wetgevende macht; is kanselier en gewoon, of surrogaat van de Staat; is lid van het Supreme Court of Appeals, en president, met een beslissende stem, van een van de wetgevende takken. Dezelfde wetgevende tak fungeert weer als uitvoerende raad van de gouverneur, en vormt met hem het Hof van Beroep. De leden van de rechterlijke macht worden benoemd door de wetgevende macht en kunnen worden afgezet door de ene tak daarvan, op beschuldiging van de andere. Volgens de grondwet van Pennsylvania wordt de president, die aan het hoofd staat van de uitvoerende macht, jaarlijks gekozen door een stemming waarin de wetgevende macht de overhand heeft. Samen met een uitvoerende raad benoemt hij de leden van de rechterlijke macht en vormt hij een hof van beschuldiging voor de berechting van alle functionarissen, zowel rechterlijke als uitvoerende. De rechters van het Hooggerechtshof en de vrederechters schijnen ook door de wetgevende macht te kunnen worden afgezet; en de uitvoerende bevoegdheid om in bepaalde gevallen gratie te verlenen, wordt naar hetzelfde departement verwezen. De leden van de uitvoerende raad worden EX-OFFICIO benoemd tot vrederechter in de gehele Staat. In Delaware wordt de hoogste uitvoerende magistraat jaarlijks gekozen door de wetgevende macht. De voorzitters van de twee wetgevende takken zijn vice-voorzitters in het uitvoerende departement. Het opperhoofd vormt samen met zes andere, door elk van de wetgevende kamers benoemde rechters, drie, het Supreme Court of Appeals; bij de benoeming van de andere rechters werkt hij samen met het wetgevend departement. In alle Staten blijken de leden van de wetgevende macht tegelijkertijd vrederechter te kunnen zijn; in deze Staat zijn de leden van een van de takken EX-OFFICIO vrederechters; evenals de leden van de uitvoerende raad. De hoofdofficieren van het uitvoerende departement worden benoemd door de wetgevende macht; en een tak daarvan vormt een hof van beschuldigingen. Alle officieren kunnen worden afgezet op verzoek van de wetgevende macht.

Maryland heeft de stelregel in de meest onvoorwaardelijke bewoordingen aangenomen; verklarend dat de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht van de regering voor altijd gescheiden en van elkaar gescheiden zouden moeten zijn. Haar grondwet, niettegenstaande, maakt de uitvoerende magistraat benoembaar door de wetgevende afdeling; en de leden van de rechterlijke macht door de uitvoerende afdeling. De taal van Virginia is nog duidelijker over dit onderwerp. Haar grondwet verklaart, “dat de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke afdelingen gescheiden en gescheiden zullen zijn; zodat geen van beide de bevoegdheden kan uitoefenen die behoren bij de andere; noch zal iemand de bevoegdheden van meer dan één van hen tegelijkertijd uitoefenen, behalve dat de rechters van county courts verkiesbaar zullen zijn voor beide House of Assembly. Wij vinden echter niet alleen deze uitdrukkelijke uitzondering met betrekking tot de leden van de lagere rechtbanken, maar ook dat de hoofdmagistraat, met zijn uitvoerende raad, door de wetgevende macht kan worden benoemd; dat twee leden van deze laatste driejaarlijks worden vervangen aan het genoegen van de wetgevende macht; en dat alle hoofdambten, zowel uitvoerende als rechterlijke, door hetzelfde departement worden bekleed. Het uitvoerende voorrecht van gratie, ook, is in één geval toegekend aan de wetgevende afdeling.

De grondwet van North Carolina, die verklaart “dat de wetgevende, uitvoerende en hoogste rechterlijke machten van de regering voor altijd gescheiden en van elkaar gescheiden moeten zijn”, verwijst tegelijkertijd naar de wetgevende afdeling, de benoeming niet alleen van het uitvoerende hoofd, maar van alle hoofdambten binnen zowel die als de rechterlijke afdeling. In South Carolina maakt de grondwet de uitvoerende magistratuur verkiesbaar door de wetgevende afdeling. Deze laatste krijgt ook de bevoegdheid om de leden van de rechterlijke macht te benoemen, zelfs de vrederechters en de sheriffs, en om de officieren van de uitvoerende macht te benoemen, tot en met de kapiteins van het leger en de marine van de Staat. In de grondwet van Georgia, waarin wordt verklaard “dat de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht gescheiden en onderscheiden zullen zijn, zodat geen van beide de bevoegdheden kan uitoefenen die eigen zijn aan de andere”, vinden we dat de uitvoerende macht moet worden bekleed door benoemingen van de wetgevende macht; en dat het uitvoerende voorrecht van gratie uiteindelijk moet worden uitgeoefend door dezelfde autoriteit. Zelfs vrederechters moeten door de wetgevende macht worden benoemd. Door deze gevallen aan te halen, waarin de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht niet volledig gescheiden en gescheiden zijn gehouden, wil ik niet worden beschouwd als een pleitbezorger van de bijzondere organisaties van de verschillende staatsregeringen. Ik ben mij er ten volle van bewust dat, naast de vele uitstekende beginselen die zij belichamen, zij sterke sporen dragen van de haast, en nog sterker van de onervarenheid, waarmee zij tot stand zijn gekomen. Het is maar al te duidelijk dat in sommige gevallen het fundamentele beginsel in kwestie is geschonden door een te grote vermenging, en zelfs een feitelijke consolidatie, van de verschillende machten; en dat in geen enkel geval een bekwame voorziening is getroffen om in de praktijk de op papier afgebakende scheiding te handhaven. Wat ik heb willen aantonen is, dat de beschuldiging tegen de voorgestelde Grondwet, dat zij de heilige stelregel van de vrije regering zou schenden, niet gerechtvaardigd is door de werkelijke betekenis die de grondlegger aan die stelregel heeft gegeven, noch door de betekenis waarin hij tot nu toe in Amerika is opgevat. Dit interessante onderwerp zal in het volgende artikel worden hervat.

PUBLIUS.