Esittely: Suuri lama ja New Deal

Suuri lama on ainutlaatuinen tapahtuma Yhdysvaltain historiassa sekä pituutensa että vakavuutensa vuoksi. Ennennäkemättömän taloudellisen romahduksen myötä kansakunta kohtasi ”sotaa vakavamman hätätilan” (Higgs 1987, s. 159). Lama oli valtavan kärsimyksen aikaa, ja pahimmillaan se jätti neljänneksen työvoimasta työttömäksi. 1900-luvulla vuotuinen työttömyysaste oli keskimäärin kaksinumeroinen vain yhdentoista vuoden aikana. Kymmenen näistä tapahtui suuren laman aikana.

Hämmentynyt ja nälkäinen kansa kääntyi hallituksen puoleen saadakseen apua. Kun Franklin Delano Roosevelt astui virkaan 4. maaliskuuta 1933, liittovaltion hallituksen vastaus taloudelliseen hätätilaan oli nopea ja massiivinen. Lainsäädännön räjähdysmäisen räjähdyksen – jota alettiin kutsua New Dealiksi – tarkoituksena oli ainakin teoriassa lopettaa inhimillinen kärsimys ja saattaa maa elpymisen tielle. Presidentti lupasi helpotusta, elpymistä ja uudistuksia.

Vaikka Civil Works Administration (CWA), Civilian Conservation Corps (CCC) ja National Recovery Administration (NRA) olivat kaikki aloittaneet toimintansa kaksi vuotta aiemmin, Works Progress Administration (WPA) tuli tunnetuimmaksi hallinnon aakkosvirastoista. Monille työohjelma onkin synonyymi koko New Dealille. Roosevelt käytti WPA:han enemmän energiaa ja rahaa kuin mihinkään muuhun virastoon (Charles 1963, s. 220). WPA tarjoaisi julkista työtä työttömille ihmisille. Hallinto katsoi, että ansiotyöpaikkojen luominen työttömille palauttaisi ihmishengen, mutta ihmisarvolla oli hintalappu – määrärahaa pyydettiin lähes viisi miljardia dollaria. Vuosina 1936-1939 menot olivat yhteensä lähes 7 miljardia dollaria. Vuosittaiset luvut esitetään taulukossa 1.

Taulukko 1
WPA:n menot

Vuosi	Kulut
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879,493,595
1938	$1,463,694,664
1939	$2,125,009,386

Lähde: WWW: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

Lainsäädäntö, joka loi WPA:n, Emergency Relief Appropriation Act of 1935, purjehti läpi edustajainhuoneessa ja meni läpi marginaalilla 329-78, mutta jumiutui senaatissa, jossa äänekäs vähemmistö vastusti toimenpidettä. Vastustuksesta huolimatta laki hyväksyttiin huhtikuussa 1935.

Harry Hopkins johti uutta organisaatiota. Hopkinsista tuli ”Rooseveltin jälkeen hallinnon vaikutusvaltaisin mies” (Reading 1972, s. 16-17). Kaikki WPA:n hallintovirkamiehet, olipa heidät sitten määrätty Washingtoniin tai viraston osavaltio- ja paikallisiin piiritoimistoihin, olivat liittovaltion työntekijöitä, ja kaikkien WPA-työntekijöiden palkat jaettiin suoraan Yhdysvaltain valtiovarainministeriöstä (Kurzman 1974, s. 107). WPA edellytti, että osavaltiot antoivat jonkin verran omia varojaan hankkeiden rahoittamiseen, mutta tiettyä vastinetta ei koskaan määrätty – seikka, josta myöhemmin tulisi kiistanalaisen keskustelun lähde.

Virasto laati ”Guide to Eligibility of WPA Projects” (opas WPA-hankkeiden tukikelpoisuudesta), joka annettiin osavaltioiden käyttöön. Siinä kuvattiin 19 erilaista potentiaalisesti rahoitettavaa toimintaa malarian torjunnasta virkistysohjelmiin ja katujen rakentamiseen (MacMahon, Millet ja Ogden 1941, s. 308).

Hopkins ja Roosevelt ehdottivat, että WPA:n korvaus perustuisi ”turvapalkkaan”, joka olisi tuntikohtaisesti korkeampi kuin tyypillinen avustuspalkka, mutta alhaisempi kuin yksityisten työnantajien tarjoama. Hallinto väitti, että oli harhaanjohtavaa arvioida ohjelmien vaikutuksia pelkästään maksettujen palkkojen perusteella – tärkeämpää olivat jatkuvasta työstä saadut ansiot. Niinpä palkat ilmoitettiin kuukausittaisina määrinä.

Palkat vaihtelivat suuresti alueittain ja osavaltioittain. Georgian senaattori Richard Russell selitti: ”Tennesseen osavaltiossa mies, joka työskentelee kaivurilla ja lapiolla 18 sentin tuntipalkalla, saa vain 26 dollaria kuukaudessa, ja hänen on työskenneltävä 144 tuntia ansaitakseen 26 dollaria, kun taas Pennsylvanian osavaltiossa työskentelevän miehen on työskenneltävä vain 30 tuntia ansaitakseen 94 dollaria varoista, jotka maksetaan Yhdysvaltojen yhteisestä valtionkassasta.” (Yhdysvaltain edustajainhuone 1938, s. 913). Tämänkaltaiset toistuvat valitukset johtivat palkkatason tarkistuksiin, jotka kavensivat alueellisia eroja vastaamaan paremmin osavaltion elinkustannuksia.

Robert Margo väittää, että WPA:n kaltaiset liittovaltion avustusohjelmat saattoivat pahentaa maan työttömyysongelmaa. Hän esittää todisteita, jotka osoittavat, että työavustuksia saaneet pitkäaikaistyöttömät ”eivät juurikaan reagoineet parantuneisiin taloudellisiin olosuhteisiin”, kun taas pitkäaikaistyöttömät, jotka eivät olleet työavustuksissa, ”reagoivat parantuneisiin taloudellisiin olosuhteisiin” (Margo 1991:339). Monet työntekijät pelkäsivät yksityisen sektorin työpaikkaan liittyvää epävakautta ja olivat haluttomia lähtemään WPA:sta. Kuten Margo selittää, ”tarjoamalla vaihtoehdon työnhaulle (jota monet WPA:n työntekijät pitivät, oikein tai väärin, tuloksettomana), työn helpottaminen on saattanut vähentää nimellispalkkoihin kohdistuvia paineita” (s. 340). Tämä palkkatason sopeuttamatta jättäminen on saattanut hidastaa talouden paluuta täystyöllisyyteen.

Kuviossa 1 on esitetty WPA:n työllistämien henkilöiden määrä. Gavin Wright huomauttaa, että ”WPA:n työllisyys saavutti huippunsa vaalivuosien syksyllä” (Wright 1974, s. 35).

Kuvio 1 – WPA:n työllistämien henkilöiden määrä
1936-1941
(tuhansina)

Lähde: Wright (1974), s. 35.

Organisaation tekemä työ on kunnianosoitus WPA:lle. Lähes jokaisessa amerikkalaisessa yhteisössä on järjestön rakentama puisto, silta tai koulu. Vuoteen 1940 mennessä WPA oli pystyttänyt 4 383 uutta koulurakennusta ja tehnyt korjauksia ja lisäyksiä yli 30 000 muuhun. Yli 130 sairaalaa rakennettiin ja 1670:een tehtiin parannuksia (MacMahon, Millet ja Ogden 1941, s. 4-5). Uusia sadevesiviemäreitä ja saniteettiviemäreitä rakennettiin lähes 9000 mailia. Virasto osallistui luonnonsuojelutyöhön istuttamalla 24 miljoonaa puuta (Office of Government Reports 1939, s. 80). WPA rakensi tai kunnosti yli 2500 urheilustadionia ympäri maata, joiden yhteenlaskettu istumapaikkakapasiteetti oli 6 000 000 (MacMahon, Millet ja Ogden 1941. s. 6-7).

Kansakunnan kuljetustarpeisiin vastaaminen muodosti suuren osan WPA:n työstä. Kesään 1938 mennessä oli päällystetty tai korjattu 280 000 mailia teitä ja katuja ja rakennettu 29 000 siltaa. Yli 150 uutta lentokenttää ja 280 mailia kiitotietä rakennettiin (Office of Government Reports 1939, s. 79).

Koska Harry Hopkins uskoi, että WPA:n tarjoaman työn tulisi vastata työttömien taitoja, taiteilijoita palkattiin maalaamaan seinämaalauksia julkisiin rakennuksiin, kuvanveistäjät loivat puisto- ja taistelukenttämonumentteja ja näyttelijöille ja muusikoille maksettiin esiintymisestä. Nämä valkokaulusohjelmat eivät välttyneet kritiikiltä, ja englannin kieleen lisättiin termi ”boondoggling” kuvaamaan hallituksen epäilyttäviä hankkeita.

Työn helpottaminen vähävaraisille oli WPA:n oletettu tarkoitus. Corrington Gill – WPA:n hallinnoijan Harry Hopkinsin apulainen – todisti senaatin työttömyyttä ja avustustoimintaa tutkivalle erityiskomitealle vuonna 1938: ”Alueelliset edustajamme … ovat läheisessä yhteydessä osavaltioihin ja niiden olosuhteisiin.” (Yhdysvaltain senaatti 1938, s. 51).

Rooseveltin hallinto väitti tietenkin, että dollarit jaettiin sinne, missä tarve oli suurin. Jotkut tarkkailijat epäilivät kuitenkin tuolloin, mikä todella motivoi New Dealersia.

WPA-varojen jako

Vuonna 1939 Georgian senaattori Richard Russell vertasi senaatin edessä pitämässään puheessa Georgian osavaltionsa saamia määrärahoja niihin, joita sai Wisconsin, osavaltio, joka oli pinta-alaltaan ja asukasluvultaan samankokoinen, mutta jolla oli paljon enemmän varoja. Hänet keskeytti Etelä-Carolinan senaattori Ellison Smith:

Hra Smith: Olen ollut kiinnostunut senaattorin tekemästä analyysistä varallisuudesta ja väkiluvusta, joka osoitti, että Wisconsin ja Georgia olivat näiltä ominaisuuksiltaan niin lähellä toisiaan. Mietin, oliko senaattorilla mitään keinoa saada selville poliittinen näkökulma näissä kahdessa osavaltiossa.
Hra Russell: Smith: Herra presidentti, tarkoitukseni ei ollut käsitellä mitään poliittisia näkökohtia tässä kysymyksessä.
Herra Smith: Smith: Miksi ei? Senaattori tietää, että kyse ei ole muusta (U.S. House of Representatives 1939, s. 926).

Tutkijat ovat alkaneet tarkastella New Dealia tässä valossa, ja he ovat tuottaneet todisteita, jotka tukevat senaattori Smithin väitettä siitä, että poliittiset näkökohdat auttoivat muokkaamaan WPA:ta.

Empiirisen analyysin New Deal -ohjelman menojen tärkeysjärjestykseen asettamisesta mahdollisti Leonard Arringtonin vuonna 1969 tekemä löytö, jossa hän löysi liittovaltion hallituksen erään tuntemattoman viraston laatimia asiakirjoja. ”Office of Government Reportsin vuoden 1939 lopulla Franklin Rooseveltin käyttöön vuoden 1940 presidentinvaalikampanjan aikana laatimat 50-sivuiset raportit – yksi kutakin osavaltiota varten – antavat tarkkaa tietoa New Deal -talousvirastojen toiminnasta ja saavutuksista.” (Arrington 1969, s. 311.)

Tämän tietolähteen käyttäminen osavaltioille myönnettyjen WPA-määrärahojen ja osavaltioiden taloudellisten olosuhteiden välisen suhteen tutkimiseen vaikeuttaa tukemaan hallinnon väitteitä, joiden mukaan dollareita olisi myönnetty sinne, missä avun tarve oli suurin. Sen sijaan todisteet tukevat menojen poliittista motivaatiota. Vaikka WPA:n rahoittamiseen tähtäävä lainsäädäntö läpäisi edustajainhuoneen, senaatin äänekäs vähemmistö vastusti toimenpidettä, mitä Rooseveltin hallinto ei unohtanut. ”Hopkins kiinnitti paljon huomiota suhteisiinsa kongressiin erityisesti vuodesta 1935 lähtien. Vaikka hän jätti jatkuvasti huomiotta useita kongressiedustajia, koska nämä vastustivat vastenmielisesti New Dealia, hän kiinnitti erityistä huomiota niihin senaattoreihin, jotka kannattivat työn helpottamisohjelmaa (Charles 1963, s. 162).”

Empiiriset tulokset vahvistavat Charlesin väitteen; WPA:n dollarit virtasivat osavaltioihin, joiden senaattorit äänestivät vuoden 1935 lainsäädännön puolesta. Vastaavasti, jos osavaltion senaattorit vastustivat toimenpidettä, osavaltioon jaettiin huomattavasti vähemmän työapurahadollareita.

WPA-määrärahojen ”ostamiseen” vaadittavat vastinrahat eivät olleet yhtenäisiä eri osavaltioissa. Rooseveltin hallinto väitti, että sallimalla heille harkintavallan määrätä vastinrahan suuruus he voisivat saada hankkeita osavaltioihin, joilla oli vähemmän resursseja. Georgian senaattori Richard Russell valitti senaatissa pitämässään puheessa, että ”köyhemmät osavaltiot . . joutuvat osallistumaan köyhyydestään enemmän sponsoroitaviin hankkeisiin kuin rikkaammat osavaltiot” (Congressional Record 1939, s. 921). Senaattori Russell merkitsi kunkin osavaltion sponsorimaksuosuudet Congressional Recordiin. Tiedot tukevat senaattorin väitettä. Suhteellisen köyhän Tennesseen kansalaiset joutuivat maksamaan 33,2 prosenttia WPA-hankkeisiin, kun taas suhteellisen rikkaan Pennsylvanian kansalaiset joutuivat maksamaan vain 10,1 prosenttia hankkeisiinsa. Empiiriset todisteet tukevat käsitystä siitä, että pienentämällä osuuden suuruutta Roosevelt pystyi sijoittamaan enemmän hankkeita osavaltioihin, jotka olivat hänelle poliittisesti tärkeitä (Couch ja Smith, 2000).

WPA edusti suurinta ohjelmaa laatuaan Yhdysvaltain historiassa. Se antoi paljon kaivattuja dollareita työttömien miljoonien ihmisten käsiin ja edisti samalla maan infrastruktuuria. Tästä saavutuksesta huolimatta on edelleen vakavia kysymyksiä siitä, jaettiinko ohjelman rahat, hankkeet ja työpaikat niille, jotka todella tarvitsivat niitä, vai sen sijaan Rooseveltin hallinnon poliittisten pyrkimysten edistämiseksi.

Arrington, Leonard J. ”The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.” Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 ja 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. ja Lewis Smith (2000) ”New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” Julkaisematon käsikirjoitus, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett ja Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. ”The Microeconomics of Depression Unemployment”. Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Valittujen liittovaltion virastojen toiminta, raportti nro 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. ”A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939”. Ph.D. dissertation, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 ja 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (”Byrnes Committee”). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. ”The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Lisälukemisehdotuksia:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. ja William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.