Introduktion: Den stora depressionen och New Deal

Den stora depressionen är en unik händelse i den amerikanska historien på grund av både dess längd och svårighetsgrad. I och med den oöverträffade ekonomiska kollapsen stod nationen inför ”en nödsituation som var allvarligare än krig” (Higgs 1987, s. 159). Depressionen var en tid av enormt lidande och lämnade som värst en fjärdedel av arbetskraften arbetslös. Under 1900-talet nådde den årliga arbetslösheten i genomsnitt tvåsiffriga nivåer under bara elva år. Tio av dessa inträffade under den stora depressionen.

En förvirrad och hungrig nation vände sig till regeringen för att få hjälp. När Franklin Delano Roosevelt tillträdde den 4 mars 1933 reagerade den federala regeringen snabbt och massivt på den ekonomiska nödsituationen. Explosionen av lagstiftning – som kom att kallas New Deal – syftade, åtminstone i teorin, till att få ett slut på det mänskliga lidandet och sätta landet på väg mot återhämtning. Presidenten lovade lindring, återhämtning och reformer.

Och även om Civil Works Administration (CWA), Civilian Conservation Corps (CCC) och National Recovery Administration (NRA) alla hade påbörjats två år tidigare, blev Works Progress Administration (WPA) den mest kända av administrationens alfabetbyråer. För många är arbetsprogrammet synonymt med hela New Deal. Roosevelt ägnade mer energi och mer pengar åt WPA än åt någon annan byrå (Charles 1963, s. 220). WPA skulle ge offentlig sysselsättning åt människor som var arbetslösa. Administrationen ansåg att skapandet av tillfälliga jobb för de arbetslösa skulle återupprätta den mänskliga andan, men värdigheten kom med en prislapp – man begärde ett anslag på nästan 5 miljarder dollar. Mellan 1936 och 1939 uppgick utgifterna till nästan 7 miljarder dollar. De årliga siffrorna finns i tabell 1.

Tabell 1
WPA Utgifter

År	Utgifter
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879 493 595
1938	1 463 694 664
1939	2 125 009 386

Källa: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

Lagstiftningen som skapade WPA, Emergency Relief Appropriation Act of 1935, seglade genom representanthuset med en marginal på 329-78, men körde fast i senaten där en högljudd minoritet argumenterade mot åtgärden. Trots motståndet antogs lagstiftningen i april 1935.

Harry Hopkins ledde den nya organisationen. Hopkins blev ”efter Roosevelt den mäktigaste mannen i administrationen” (Reading 1972, s. 16-17). Alla WPA-administratörer, oavsett om de var placerade i Washington eller på byråns delstatliga och lokala distriktskontor, var anställda av den federala regeringen och alla WPA-arbetares löner delades ut direkt från den amerikanska statskassan (Kurzman 1974, s. 107). WPA krävde att delstaterna skulle tillhandahålla en del av sina egna resurser för att finansiera projekten, men en specifik matchning föreskrevs aldrig – ett faktum som senare skulle bli en källa till kontroversiell debatt.

Agenturet utarbetade en ”Guide to Eligibility of WPA Projects” som ställdes till delstaternas förfogande. Nitton typer av potentiellt finansierbara aktiviteter beskrevs, allt från malariabekämpning till rekreationsprogram och gatubyggande (MacMahon, Millet och Ogden 1941, s. 308).

Hopkins och Roosevelt föreslog att WPA-ersättningen skulle baseras på en ”säkerhetslön”, som skulle vara ett timbelopp som var högre än den typiska hjälpsumman, men lägre än det som erbjuds av privata arbetsgivare. Administrationen hävdade att det var vilseledande att utvärdera programmens effekter enbart på grundval av utbetalda löner – viktigare var inkomster genom kontinuerlig anställning. Därför rapporterades lönerna i månadsbelopp.

Lönerna varierade kraftigt från region till region och från delstat till delstat. Senator Richard Russell från Georgia förklarade: ”I delstaten Tennessee är mannen som arbetar med en hack och spade för 18 cent i timmen begränsad till 26 dollar i månaden, och han måste arbeta 144 timmar för att tjäna 26 dollar. Medan mannen som arbetar i Pennsylvania bara behöver arbeta 30 timmar för att tjäna 94 dollar, med medel som betalas ut ur Förenta staternas gemensamma skattkammare” (U.S. House of Representatives 1938, s. 913). Återkommande klagomål av detta slag ledde till justeringar av lönesatsen som minskade de regionala skillnaderna för att bättre återspegla levnadskostnaderna i delstaten.

Robert Margo hävdar att federala hjälpprogram som WPA kan ha förvärrat landets arbetslöshetsproblem. Han presenterar bevis som visar att de långtidsarbetslösa som fick arbetshjälp ”inte var särskilt mottagliga för förbättrade ekonomiska förhållanden”, medan de långtidsarbetslösa som inte fick arbetshjälp ”var mottagliga för förbättrade ekonomiska förhållanden” (Margo 1991:339). Många arbetstagare var rädda för den instabilitet som var förknippad med ett arbete inom den privata sektorn och var ovilliga att lämna WPA. Som Margo förklarar: ”Genom att erbjuda ett alternativ till arbetssökandet (som många WPA-arbetare, korrekt eller inte, uppfattade som fruktlöst) kan work relief ha minskat trycket nedåt på de nominella lönerna” (s. 340). Denna brist på anpassning av lönenivån kan ha bromsat ekonomins återgång till full sysselsättning.

Antalet personer som anställdes av WPA anges i figur 1. Gavin Wright påpekar att ”WPA-anställningen nådde toppar på hösten under valåren” (Wright 1974, s. 35).

Figur 1 – Antal personer anställda av WPA
1936-1941
(i tusental)

Källa: Wright (1974), s. 35.

Det arbete som organisationen utförde står som en hyllning till WPA. Nästan varje samhälle i Amerika har en park, bro eller skola som byggts av organisationen. År 1940 hade WPA uppfört 4 383 nya skolbyggnader och gjort reparationer och tillägg till över 30 000 andra. Mer än 130 sjukhus byggdes och förbättringar gjordes på ytterligare 1670 (MacMahon, Millet och Ogden 1941, s. 4-5). Nästan 9 000 mil nya dagvattenledningar och sanitära avloppsledningar anlades. Byrån engagerade sig i naturskyddsarbete och planterade 24 miljoner träd (Office of Government Reports 1939, s. 80). WPA byggde eller renoverade över 2 500 idrottsarenor runt om i landet med en sammanlagd platskapacitet på 6 000 000 platser (MacMahon, Millet och Ogden 1941. s. 6-7).

Att tillgodose nationens transportbehov stod för en stor del av WPA:s arbete. Sommaren 1938 hade 280 000 mil vägar och gator asfalterats eller reparerats och 29 000 broar hade byggts. Över 150 nya flygfält och 280 mil landningsbana byggdes (Office of Government Reports 1939, s. 79).

Då Harry Hopkins ansåg att det arbete som tillhandahölls av WPA borde matcha de arbetslösas färdigheter, anställdes konstnärer för att måla väggmålningar i offentliga byggnader, skulptörer skapade monument i parker och på slagfält, och skådespelare och musiker fick betalt för att uppträda. Dessa program för tjänstemän undgick inte kritik och termen ”boondoggling” lades till i det engelska språket för att beskriva regeringsprojekt av tvivelaktigt värde.

Arbetshjälp för de behövande var det förmodade syftet med WPA. När Corrington Gill – assistent till WPA-administratören Harry Hopkins – vittnade inför senatens särskilda kommitté för att undersöka arbetslöshet och bistånd 1938, hävdade han: ”Våra regionala representanter … har nära kontakt med delstaterna och förhållandena i delstaterna” (U.S. Senate 1938, s. 51).

Roosevelt-administrationen hävdade naturligtvis att pengarna fördelades till de områden där behoven var som störst. Vissa observatörer på den tiden var dock misstänksamma mot vad som verkligen motiverade New Dealers.

Distributionen av WPA-medel

In 1939 jämförde Georgias senator Richard Russell i ett tal inför senaten det anslag som hans delstat fått med de anslag som Wisconsin fått, en delstat med liknande landyta och befolkning men med betydligt större resurser. Han avbröts av senator Ellison Smith från South Carolina:

Mr Smith: Jag har varit intresserad av den analys som senatorn har gjort av rikedomar och befolkning som visade att Wisconsin och Georgia var så nästan lika i dessa egenskaper. Jag undrade om senatorn hade något sätt att förvissa sig om den politiska aspekten i dessa två stater.
Mr Russell: Jag hade inte för avsikt att beröra några politiska aspekter av denna fråga.
Mr Smith: Varför inte? Senatorn vet att det är allt det handlar om (U.S. House of Representatives 1939, s. 926).

Forskare har börjat undersöka New Deal i detta ljus och producerat bevis som stöder senator Smiths påstående att politiska överväganden bidrog till att forma WPA.

En empirisk analys av utgiftsprioriteringarna i New Deal möjliggjordes genom Leonard Arringtons upptäckt 1969 av dokument som utarbetats av ett obskyrt federalt regeringsorgan. ”De 50-sidiga rapporterna – en för varje delstat – utarbetades i slutet av 1939 av Office of Government Reports för Franklin Roosevelts bruk under presidentvalskampanjen 1940 och ger exakt information om de olika ekonomiska New Deal-byråernas verksamhet och resultat” (Arrington 1969, s. 311).

Om man använder denna datakälla för att undersöka förhållandet mellan WPA-anslagen till delstaterna och delstaternas ekonomiska förhållanden är administrationens påståenden om att pengarna skulle fördelas där behoven var som störst svåra att stödja. I stället stöder bevisen en politisk motivering till utgiftsmönstret. Lagstiftningen som finansierade WPA seglade genom representanthuset, men en högljudd minoritet i senaten argumenterade mot åtgärden – ett faktum som Rooseveltadministrationen inte glömde bort. ”Hopkins ägnade stor uppmärksamhet åt sina relationer med kongressen, särskilt från 1935 och framåt. Medan han kontinuerligt ignorerade flera kongressledamöter på grund av deras motbjudande sätt att motsätta sig New Deal … ägnade han särskild uppmärksamhet åt senatorer … som stödde arbetshjälpsprogrammet (Charles 1963, s. 162).”

Empiriska resultat bekräftar Charles påstående; WPA-pengar flödade till stater vars senatorer röstade för 1935 års lagstiftning. På samma sätt, om delstatens senatorer motsatte sig åtgärden, delades betydligt färre arbetshjälpspengar ut till delstaten.

De matchande medel som krävdes för att ”köpa” WPA-anslag var inte enhetliga från delstat till delstat. Roosevelt-administrationen hävdade att om man gav dem diskretionär frihet att bestämma storleken på matchningsbidraget skulle det göra det möjligt för dem att få projekt till delstaterna med mindre resurser. Senator Richard Russell från Georgia klagade i ett tal i senaten över att ”de fattigare delstaterna . … måste bidra mer från sin fattigdom till sponsrade projekt än vad de rikare staterna gör” (Congressional Record 1939, s. 921). Senator Russell skrev in sponsorbidrag från varje delstat i Congressional Record. Uppgifterna stöder senatorns påstående. Medborgare i det relativt fattiga Tennessee tvingades bidra med 33,2 procent till WPA-projekt medan medborgare i det relativt rika Pennsylvania endast behövde bidra med 10,1 procent till sina projekt. Empiriska bevis stöder uppfattningen att Roosevelt genom att sänka storleken på matchningen kunde placera fler projekt i delstater som var viktiga för honom politiskt (Couch och Smith, 2000).

WPA representerade det största programmet i sitt slag i USA:s historia. Det satte välbehövliga dollar i händerna på miljontals arbetslösa och bidrog på så sätt till landets infrastruktur. Trots detta resultat kvarstår allvarliga frågor om huruvida programmets pengar, projekt och arbetstillfällen delades ut till dem som verkligen behövde dem eller om de i stället användes för att främja Rooseveltadministrationens politiska ambitioner.

Arrington, Leonard J. ”The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry”. Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 och 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. och Lewis Smith (2000) ”New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” opublicerat manuskript, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett och Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. ”The Microeconomics of Depression Unemployment”. Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. ”A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939”. Doktorsavhandling, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 och 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (”Byrnes Committee”). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. ”The Political Economy of New Deal Spending: En ekonometrisk analys”. Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Förslag till vidare läsning:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse och Robert M. Whaples, redaktörer. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. och William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.