Introduction : La Grande Dépression et le New Deal

La Grande Dépression se présente comme un événement unique dans l’histoire américaine, tant par sa durée que par sa gravité. Avec l’effondrement économique sans précédent, la nation a fait face à « une urgence plus grave que la guerre » (Higgs 1987, p. 159). La dépression a été une période d’énormes souffrances et, à son paroxysme, a laissé un quart de la population active sans emploi. Au cours du vingtième siècle, le taux de chômage annuel a atteint une moyenne à deux chiffres pendant seulement onze ans. Dix d’entre elles ont eu lieu pendant la Grande Dépression.

Une nation confuse et affamée s’est tournée vers le gouvernement pour obtenir de l’aide. Avec l’inauguration de Franklin Delano Roosevelt le 4 mars 1933, la réponse du gouvernement fédéral à l’urgence économique a été rapide et massive. L’explosion de la législation – que l’on a appelé collectivement le New Deal – était conçue, du moins en théorie, pour mettre un terme à la souffrance humaine et mettre le pays sur la voie du redressement. Le président promettait secours, redressement et réforme.

Bien que l’Administration des travaux civils (CWA), le Corps civil de conservation (CCC) et l’Administration du redressement national (NRA) aient tous été lancés deux ans plus tôt, l’Administration des travaux publics (WPA) est devenue la plus connue des agences alphabétiques de l’administration. En effet, pour beaucoup, le programme de travaux est synonyme de l’ensemble du New Deal. Roosevelt a consacré plus d’énergie et plus d’argent à la WPA qu’à toute autre agence (Charles 1963, p. 220). La WPA devait fournir des emplois publics aux personnes sans travail. L’administration estimait que la création d’emplois de fortune pour les chômeurs restaurerait l’esprit humain, mais la dignité avait un prix – un crédit de près de 5 milliards de dollars était demandé. De 1936 à 1939, les dépenses ont totalisé près de 7 milliards de dollars. Les chiffres annuels sont donnés dans le tableau 1.

Tableau 1
Dépenses de la WPA

Année	Dépenses
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879 493 595
1938	1 463 694 664
1939	2 125 009 386

Source : Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

La législation qui a créé le WPA, l’Emergency Relief Appropriation Act of 1935 a navigué à travers la Chambre, passant par une marge de 329 à 78, mais s’est enlisée au Sénat où une minorité bruyante a argumenté contre la mesure. Malgré l’opposition, la loi a été adoptée en avril 1935.

Harry Hopkins a dirigé la nouvelle organisation. Hopkins devint, « après Roosevelt, l’homme le plus puissant de l’administration » (Reading 1972, pp. 16-17). Tous les administrateurs de la WPA, qu’ils soient affectés à Washington ou aux bureaux de district des États et des localités de l’agence, étaient des employés du gouvernement fédéral et tous les salaires des travailleurs de la WPA étaient distribués directement par le Trésor américain (Kurzman 1974, p. 107). La WPA exigeait que les États fournissent une partie de leurs propres ressources pour financer les projets, mais une contrepartie spécifique n’a jamais été stipulée – un fait qui deviendrait plus tard une source de débat controversé.

L’agence a préparé un « Guide to Eligibility of WPA Projects » qui a été mis à la disposition des États. Dix-neuf types d’activités potentiellement finançables y étaient décrits, allant de la lutte contre la malaria aux programmes récréatifs en passant par la construction de rues (MacMahon, Millet et Ogden 1941, p. 308).

Hopkins et Roosevelt proposèrent que la rémunération de la WPA soit basée sur un « salaire de sécurité » qui serait un montant horaire supérieur au paiement de secours typique mais inférieur à celui offert par les employeurs privés. L’administration soutenait qu’il était trompeur d’évaluer les effets des programmes uniquement sur la base des salaires versés – les gains obtenus grâce à un emploi continu étaient plus importants. Ainsi, les salaires ont été rapportés en montants mensuels.

Les salaires différaient largement d’une région à l’autre et d’un État à l’autre. Le sénateur Richard Russell, de Géorgie, a expliqué : « Dans l’État du Tennessee, l’homme qui travaille avec un pic et une pelle à 18 cents de l’heure est limité à 26 dollars par mois, et il doit travailler 144 heures pour gagner 26 dollars. Alors que l’homme qui travaille en Pennsylvanie doit travailler seulement 30 heures pour gagner 94 dollars, sur des fonds qui sont payés par le Trésor commun des États-Unis » (Chambre des représentants des États-Unis, 1938, p. 913). Des plaintes récurrentes de cette nature ont conduit à des ajustements du taux de salaire qui ont réduit les écarts régionaux pour refléter plus étroitement le coût de la vie dans l’État.

Robert Margo soutient que les programmes de secours fédéraux comme la WPA peuvent avoir exacerbé le problème du chômage de la nation. Il présente des preuves indiquant que les chômeurs de longue durée bénéficiant d’une aide au travail n’étaient « pas très réactifs à l’amélioration des conditions économiques » alors que les chômeurs de longue durée ne bénéficiant pas d’une aide au travail « étaient réactifs à l’amélioration des conditions économiques » (Margo 1991:339). De nombreux travailleurs avaient peur de l’instabilité associée à un emploi dans le secteur privé et étaient réticents à quitter la WPA. Comme l’explique Margo, « en offrant une alternative à la recherche d’emploi (que de nombreux travailleurs de la WPA percevaient, à tort ou à raison, comme étant infructueuse), l’allègement du travail peut avoir réduit la pression à la baisse sur les salaires nominaux » (p. 340). Cette absence d’ajustement du taux de salaire peut avoir ralenti le retour de l’économie au plein emploi.

Le nombre de personnes employées par la WPA est donné dans la figure 1. Gavin Wright souligne que « l’emploi de la WPA a atteint des sommets à l’automne des années d’élection » (Wright 1974, p. 35).

Figure 1 – Nombre de personnes employées par la WPA
1936-1941
(en milliers)

Source : Wright (1974), p. 35.

Le travail accompli par l’organisation constitue un hommage à la WPA. Presque toutes les communautés d’Amérique ont un parc, un pont ou une école construits par l’agence. En 1940, la WPA avait érigé 4 383 nouveaux bâtiments scolaires et effectué des réparations et des ajouts à plus de 30 000 autres. Plus de 130 hôpitaux ont été construits et des améliorations ont été apportées à 1 670 autres (MacMahon, Millet et Ogden 1941, pp. 4-5). Près de 9000 miles de nouveaux collecteurs d’eaux pluviales et d’égouts sanitaires ont été posés. L’agence s’est engagée dans des travaux de conservation en plantant 24 millions d’arbres (Office of Government Reports 1939, p. 80). La WPA a construit ou rénové plus de 2500 stades de sport dans tout le pays avec une capacité combinée de 6 000 000 de places assises (MacMahon, Millet et Ogden 1941. pp. 6-7).

Satisfaire les besoins de transport de la nation représentait une grande partie du travail de la WPA. A l’été 1938, 280 000 miles de routes et de rues avaient été pavés ou réparés et 29 000 ponts avaient été construits. Plus de 150 nouveaux aérodromes et 280 miles de piste ont été construits (Office of Government Reports 1939, p. 79).

Parce que Harry Hopkins pensait que le travail fourni par la WPA devait correspondre aux compétences des chômeurs, des artistes ont été employés pour peindre des peintures murales dans les bâtiments publics, des sculpteurs ont créé des monuments de parcs et de champs de bataille, et des acteurs et des musiciens ont été payés pour se produire. Ces programmes en col blanc n’ont pas échappé à la critique et le terme « boondoggling » a été ajouté à la langue anglaise pour décrire les projets gouvernementaux de mérite douteux.

L’aide au travail pour les nécessiteux était le but putatif de la WPA. Témoignant devant la commission spéciale du Sénat chargée d’enquêter sur le chômage et les secours en 1938, Corrington Gill – assistant de l’administrateur de la WPA Harry Hopkins – affirmait : « Nos représentants régionaux … sont intimement liés aux États et aux conditions qui y règnent » (Sénat américain 1938, p. 51).

L’administration Roosevelt, bien sûr, affirmait que les dollars étaient alloués là où les besoins étaient les plus grands. Certains observateurs de l’époque, cependant, se méfiaient de ce qui motivait vraiment les New Dealers.

La distribution des fonds WPA

En 1939, le sénateur de Géorgie Richard Russell, dans un discours devant le Sénat, comparait les crédits reçus par son État à ceux reçus par le Wisconsin, un État dont la superficie et la population étaient similaires mais qui disposait de bien plus de ressources. Il fut interrompu par le sénateur Ellison Smith de Caroline du Sud:

M. Smith : J’ai été intéressé par l’analyse que le sénateur a faite de la richesse et de la population qui a montré que le Wisconsin et la Géorgie étaient si presque égaux dans ces caractéristiques. Je me demandais si le sénateur avait un moyen de vérifier l’aspect politique dans ces deux États.
M. Russell : Monsieur le Président, je n’avais pas l’intention d’aborder les aspects politiques de cette question.
M. Smith : Pourquoi pas ? Le sénateur sait que c’est tout ce qu’il y a à faire (Chambre des représentants des États-Unis 1939, p. 926).

Les universitaires ont commencé à examiner le New Deal sous cet angle, produisant des preuves soutenant l’affirmation du sénateur Smith selon laquelle les considérations politiques ont contribué à façonner la WPA.

Une analyse empirique des priorités de dépenses du New Deal a été rendue possible par la découverte en 1969 par Leonard Arrington de documents préparés par une obscure agence du gouvernement fédéral. « Préparés à la fin de 1939 par l’Office of Government Reports pour l’usage de Franklin Roosevelt pendant la campagne présidentielle de 1940, les rapports de 50 pages – un pour chaque État – donnent des informations précises sur les activités et les réalisations des différentes agences économiques du New Deal » (Arrington 1969, p. 311).

L’utilisation de cette source de données pour étudier la relation entre les crédits de la WPA aux États et les conditions économiques des États rend les affirmations de l’administration d’allouer les dollars là où les besoins étaient les plus grands difficiles à soutenir. Au contraire, les preuves montrent que les dépenses étaient motivées par des considérations politiques. Alors que la législation qui a financé la WPA a été adoptée par la Chambre des représentants, une forte minorité au Sénat s’est opposée à cette mesure – un fait que l’administration Roosevelt n’a pas oublié. « Hopkins consacre une attention considérable à ses relations avec le Congrès, notamment à partir de 1935. Alors qu’il ignorait continuellement plusieurs membres du Congrès en raison de leurs manières odieuses de s’opposer au New Deal… il accordait une attention particulière aux sénateurs… qui soutenaient le programme d’aide au travail (Charles 1963, p. 162).

Les résultats empiriques confirment l’affirmation de Charles ; les dollars de la WPA ont afflué vers les États dont les sénateurs ont voté en faveur de la législation de 1935. De même, si les sénateurs de l’État s’opposaient à la mesure, beaucoup moins de dollars d’aide au travail étaient distribués à l’État.

Les fonds de contrepartie nécessaires pour « acheter » des crédits WPA n’étaient pas uniformes d’un État à l’autre. L’administration Roosevelt a fait valoir que le fait de leur laisser la discrétion de déterminer l’importance de la contrepartie leur permettrait de faire parvenir des projets aux États disposant de moins de ressources. Le sénateur Richard Russell, de Géorgie, s’est plaint dans un discours au Sénat que « les États les plus pauvres [ ? . sont tenus de contribuer davantage, à partir de leur pauvreté, aux projets parrainés que les États plus riches  » (Congressional Record 1939, p. 921). Le sénateur Russell a inscrit les contributions des sponsors de chaque État dans le Congressional Record. Les données confirment l’affirmation du sénateur. Les citoyens du Tennessee, relativement pauvres, ont dû contribuer à hauteur de 33,2 pour cent aux projets de la WPA, tandis que les citoyens de la Pennsylvanie, relativement riche, n’ont dû contribuer qu’à hauteur de 10,1 pour cent à leurs projets. Des preuves empiriques soutiennent l’idée qu’en diminuant la taille de la contrepartie, Roosevelt a pu mettre plus de projets dans les États qui étaient importants pour lui politiquement (Couch et Smith, 2000).

Le WPA représentait le plus grand programme de ce type dans l’histoire américaine. Il a mis des dollars bien nécessaires dans les mains de millions de chômeurs et, ce faisant, a contribué à l’infrastructure de la nation. Malgré ce bilan, de sérieuses questions subsistent quant à savoir si l’argent, les projets et les emplois du programme ont été distribués à ceux qui étaient vraiment dans le besoin ou plutôt pour favoriser les aspirations politiques de l’administration Roosevelt.

Arrington, Leonard J. « The New Deal in the West : A Preliminary Statistical Inquiry ». Pacific Historical Review 38 (1969) : 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief : Harry Hopkins and the Depression. Syracuse : Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 et 1939) Washington : Government Printing Office.

Couch, Jim F. et Lewis Smith (2000) « Programmes du New Deal et fonds de contrepartie des États : Reconstruction or Re-election ? » manuscrit non publié, Université de North Alabama.

Higgs, Robert. Crise et Léviathan : Épisodes critiques dans la croissance du gouvernement américain, New York : Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins et le New Deal. Fairlawn, NJ : R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett et Gladys Ogden. L’administration de l’aide fédérale au travail. Chicago : Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. « The Microeconomics of Depression Unemployment ». Journal of Economic History 51, no 2 (1991) : 333-41.

Office of Government Reports. Activités de certaines agences fédérales, rapport n° 7. Washington, DC : Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. « Une analyse statistique des programmes économiques du New Deal dans les quarante-huit États, 1933-1939. » Thèse de doctorat, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC : US Government Printing Office, 1938 et 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (« Byrnes Committee »). Chômage et secours : auditions devant un comité spécial chargé d’enquêter sur le chômage et les secours, Washington, DC : US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin.  » L’économie politique des dépenses du New Deal : An Econometric Analysis ». Review of Economics and Statistics 56, no 1 (1974) : 30-38.

Suggestions de lectures complémentaires:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, et Robert M. Whaples, éditeurs. Interprétations du choix public de l’histoire économique américaine. Boston : Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. et William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.