Introdução: The Great Depression and the New Deal

The Great Depression stands as an event unique in American history due to both its length and severity. Com o colapso econômico sem precedentes, a nação enfrentou “uma emergência mais grave do que a guerra” (Higgs 1987, p. 159). A Depressão foi uma época de enorme sofrimento e no seu pior, deixou um quarto da força de trabalho desempregada. Durante o século XX, a taxa média anual de desemprego atingiu níveis de dois dígitos em apenas onze anos. Dez deles ocorreram durante a Grande Depressão.

Uma nação confusa e faminta recorreu ao governo para obter assistência. Com a inauguração de Franklin Delano Roosevelt em 4 de março de 1933, a resposta do governo federal à emergência econômica foi rápida e maciça. A explosão da legislação – que veio a ser chamada coletivamente de New Deal – foi concebida, pelo menos em teoria, para deter o sofrimento humano e colocar o país no caminho da recuperação. O presidente prometeu alívio, recuperação e reforma.

Embora a Administração de Obras Civis (CWA), o Corpo de Conservação Civil (CCC), e a Administração de Recuperação Nacional (NRA) tenham sido todos iniciados dois anos antes, a Administração de Progresso de Obras (WPA) tornou-se a mais conhecida das agências do alfabeto da administração. De fato, para muitos o programa de obras é sinônimo de todo o New Deal. Roosevelt dedicou mais energia e mais dinheiro para a WPA do que para qualquer outra agência (Charles 1963, p. 220). A WPA daria emprego público a pessoas que estavam desempregadas. A administração sentiu que a criação de empregos para os desempregados iria restaurar o espírito humano, mas a dignidade veio com um preço – uma apropriação de quase 5 bilhões de dólares foi solicitada. De 1936 a 1939 as despesas totalizaram quase 7 bilhões de dólares. Os números anuais são apresentados na Tabela 1.

Quadro 1
Despesas da WPA

Ano	Despesas
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879.493.595
1938	$1.463.694.664
1939	$2.125.009.386

Source: Escritório de Relatórios do Governo, Seção de Estatística, Empréstimos Federais e Despesas, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

Projetos e Procedimentos da WPA

A legislação que criou a WPA, o Emergency Relief Appropriation Act de 1935 navegou pela Câmara, passando por uma margem de 329 a 78 mas atolou-se no Senado onde uma minoria vocal argumentou contra a medida. Apesar da oposição, a legislação aprovada em abril de 1935.

Harry Hopkins encabeçou a nova organização. Hopkins tornou-se, “depois de Roosevelt, o homem mais poderoso da administração” (Leitura de 1972, pp. 16-17). Todos os administradores da WPA, sejam designados para Washington ou para os escritórios estaduais e distritais locais da agência, eram funcionários do governo federal e todos os salários dos trabalhadores da WPA eram distribuídos diretamente do Tesouro dos EUA (Kurzman 1974, p. 107). A WPA exigia que os estados fornecessem alguns de seus próprios recursos para financiar projetos, mas uma contrapartida específica nunca foi estipulada – um fato que mais tarde se tornaria uma fonte de debate controverso.

A agência preparou um “Guia de Elegibilidade de Projetos WPA” que foi disponibilizado para os estados. Foram descritos dezenove tipos de actividades potencialmente financiáveis, desde o controlo da malária a programas recreativos até à construção de ruas (MacMahon, Millet e Ogden 1941, p. 308).

Hopkins e Roosevelt propuseram que a compensação da WPA fosse baseada num “salário de segurança” que seria uma quantia horária maior do que o pagamento de alívio típico, mas menor do que o oferecido pelos empregadores privados. A administração argumentou que era enganoso avaliar os efeitos dos programas apenas com base nos salários pagos – mais importantes eram os ganhos através do emprego contínuo. Assim, os salários foram reportados em valores mensais.

Salários diferem muito de região para região e de estado para estado. O senador Richard Russell da Geórgia explicou: “No Estado do Tennessee, o homem que trabalha com uma picareta e uma pá a 18 cêntimos por hora está limitado a 26 dólares por mês, e tem de trabalhar 144 horas para ganhar 26 dólares. Enquanto o homem que trabalha na Pensilvânia tem de trabalhar apenas 30 horas para ganhar 94 dólares, de fundos que estão a ser pagos pelo Tesouro comum dos Estados Unidos” (U.S. House of Representatives 1938, p. 913). Reclamações recorrentes desta natureza levaram a ajustes na taxa salarial que estreitaram os diferenciais regionais para refletir mais de perto o custo de vida no estado.

Robert Margo argumenta que programas federais de alívio como a WPA podem ter exacerbado o problema do desemprego no país. Ele apresenta evidências indicando que os desempregados de longo prazo em situação de alívio ao trabalho “não responderam muito à melhoria das condições econômicas”, enquanto os desempregados de longo prazo que não estavam em situação de alívio ao trabalho “responderam à melhoria das condições econômicas” (Margo 1991:339). Muitos trabalhadores temiam a instabilidade associada a um emprego no setor privado e estavam relutantes em deixar a WPA. Como Margo explica, “Ao fornecer uma alternativa à busca de emprego (que muitos trabalhadores da WPA perceberam, corretamente ou não, como infrutífera), o alívio do trabalho pode ter diminuído a pressão descendente sobre os salários nominais” (p. 340). Esta falta de ajuste da taxa salarial pode ter retardado o retorno da economia ao pleno emprego.

O número de pessoas empregadas pela WPA é dado na Figura 1. Gavin Wright aponta que “o emprego da WPA atingiu picos na queda dos anos eleitorais” (Wright 1974, p. 35).

Figure 1 – Número de Pessoas Empregadas pela WPA
1936-1941
(em milhares)

Source: Wright (1974), p. 35.

O trabalho realizado pela organização é um tributo à WPA. Quase toda comunidade na América tem um parque, ponte ou escola construída pela agência. Até 1940, a WPA havia erguido 4.383 novos edifícios escolares e feito reparos e acréscimos em mais de 30.000 outros. Mais de 130 hospitais foram construídos e melhorias foram feitas em outros 1670 (MacMahon, Millet e Ogden 1941, pp. 4-5). Foram construídos cerca de 9.000 milhas de novos esgotos pluviais e linhas de esgotos sanitários. A agência dedicou-se ao trabalho de conservação plantando 24 milhões de árvores (Office of Government Reports 1939, p. 80). A WPA construiu ou reformou mais de 2500 estádios esportivos ao redor do país com uma capacidade combinada de 6.000.000 de lugares (MacMahon, Millet e Ogden 1941. pp. 6-7).

O atendimento das necessidades de transporte do país foi responsável por grande parte do trabalho da WPA. No verão de 1938, 280.000 milhas de estradas e ruas haviam sido pavimentadas ou reparadas e 29.000 pontes haviam sido construídas. Mais de 150 novos aeródromos e 280 milhas de pistas foram construídas (Office of Government Reports 1939, p. 79).

Porque Harry Hopkins acreditava que o trabalho fornecido pela WPA deveria corresponder às habilidades dos desempregados, artistas foram empregados para pintar murais em edifícios públicos, escultores criaram monumentos de parques e campos de batalha, e atores e músicos foram pagos para se apresentar. Estes programas de colarinho branco não escapavam às críticas e o termo “boondoggling” foi adicionado à língua inglesa para descrever projetos governamentais de mérito duvidoso.

O trabalho de alívio para os necessitados era o propósito putativo da WPA. Testemunhando perante a Comissão Especial do Senado para Investigação do Desemprego e Alívio em 1938, Corrington Gill – assistente do administrador da WPA Harry Hopkins – afirmou, “Nossos representantes regionais . . . estão intimamente em contato com os Estados e as condições nos Estados” (Senado dos EUA 1938, p. 51).

A administração Roosevelt, é claro, afirmou que os dólares foram alocados para onde a necessidade era maior. Alguns observadores na época, no entanto, suspeitavam do que verdadeiramente motivou os New Dealers.

A distribuição dos fundos da WPA

Em 1939, o senador da Geórgia Richard Russell, num discurso perante o Senado, comparou a apropriação que o seu estado recebeu com aqueles recebidos pelo Wisconsin, um estado com área e população semelhantes, mas com muito mais recursos. Ele foi interrompido pelo senador Ellison Smith da Carolina do Sul:

Sr. Smith: Eu tenho me interessado na análise que o senador fez da riqueza e população que mostrou que Wisconsin e Geórgia eram tão quase iguais nessas características. Eu me perguntava se o Senador tinha alguma forma de determinar o aspecto político nesses dois Estados.
Sr. Russell: Sr. Presidente, eu não tinha intenção de tocar em nenhum aspecto político desta questão.
Sr. Smith: Porque não? O Senador sabe que isso é tudo (Câmara dos Deputados dos EUA 1939, p. 926).

Os Scholars começaram a examinar o New Deal sob essa luz, produzindo evidências que apoiam a afirmação do Senador Smith de que considerações políticas ajudaram a moldar a WPA.

Uma análise empírica das prioridades de gastos do New Deal foi possível graças à descoberta por Leonard Arrington, em 1969, de documentos preparados por uma obscura agência do governo federal. “Preparados no final de 1939 pelo Escritório de Relatórios do Governo para o uso de Franklin Roosevelt durante a campanha presidencial de 1940, os relatórios de 50 páginas – um para cada estado – dão informações precisas sobre as atividades e realizações das várias agências econômicas do New Deal” (Arrington 1969, p. 311).

Usar esta fonte de dados para investigar a relação entre as apropriações da WPA para os estados e as condições econômicas estaduais faz com que as reivindicações da administração de alocar dólares para onde a necessidade era maior seja difícil de suportar. Ao invés disso, as evidências apoiam uma motivação política para o padrão de gastos. Enquanto a legislação que financiou a WPA navegou pela Câmara, uma minoria vocal no Senado argumentou contra a medida – um fato que a administração Roosevelt não esqueceu. “Hopkins dedicou considerável atenção às suas relações com o Congresso, particularmente a partir de 1935. Enquanto ele ignorava continuamente vários congressistas por causa de suas formas odiosas de se opor ao New Deal . . ele deu atenção especial aos senadores . . que apoiaram o programa de alívio do trabalho (Charles 1963, p. 162).

Resultados empíricos confirmam a afirmação de Charles; dólares da WPA fluiram para estados cujos senadores votaram a favor da legislação de 1935. Da mesma forma, se os senadores do estado se opusessem à medida, significativamente menos dólares de alívio de trabalho seriam distribuídos ao estado.

Os fundos correspondentes necessários para ‘comprar’ apropriações da WPA não eram uniformes de estado para estado. A administração Roosevelt argumentou que permitir-lhes a discrição para determinar o tamanho da contrapartida lhes permitiria obter projetos para os estados com menos recursos. O senador Richard Russell, da Geórgia, reclamou em um discurso do Senado, “os estados mais pobres . . são obrigados a contribuir mais de sua pobreza para os projetos patrocinados do que os estados mais ricos” (Registro do Congresso de 1939, p. 921). O Senador Russell inscreveu contribuições de patrocinadores de cada estado no Registro do Congresso. Os dados apoiam a afirmação do senador. Cidadãos no Tennessee relativamente pobre foram forçados a contribuir com 33,2% para projetos WPA, enquanto os cidadãos da Pensilvânia relativamente rica foram obrigados a contribuir com apenas 10,1% para seus projetos. As evidências empíricas apóiam a noção de que, ao reduzir o tamanho da partida, Roosevelt foi capaz de colocar mais projetos em estados que eram importantes para ele politicamente (Couch and Smith, 2000).

A WPA representou o maior programa de seu tipo na história americana. Colocou dólares tão necessários nas mãos de milhões de desempregados e no processo contribuiu para a infra-estrutura da nação. Apesar desse recorde de conquistas, persistem sérias questões sobre se o dinheiro, os projetos e os empregos do programa foram distribuídos para aqueles que realmente precisavam ou, ao invés disso, para promover as aspirações políticas do governo Roosevelt.

Arrington, Leonard J. “The New Deal in the West”: Um Inquérito Estatístico Preliminar”. Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 e 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. e Lewis Smith (2000) “New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstrução ou Reeleição?” manuscrito inédito, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Episódios Críticos no Crescimento do Governo Americano, Nova Iorque: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins e o New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett e Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Serviço de Administração Pública, 1941.

Margo, Robert A. “The Microeconomics of Depression Unemployment.” Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Atividades de Órgãos Federais Selecionados, Relatório No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. “A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939”. Dissertação de doutorado, Universidade Estadual de Utah, 1972.

Câmara dos Deputados dos EUA. Diretório do Congresso, Washington, DC: Gráfica do Governo dos EUA, 1938 e 1939.

Senado dos EUA, Comissão Especial para Investigação do Desemprego e Alívio (“Byrnes Committee”). Desemprego e Alívio: Audiências perante uma Comissão Especial de Investigação do Desemprego e Alívio, Washington, DC: Gráfica do Governo dos EUA, 1938.

Wright, Gavin. “The Political Economy of New Deal Spending”: Uma Análise Econométrica.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Suggestions for further reading:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, e Robert M. Whaples, editores. Interpretações de Escolha Pública da História Económica Americana. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. e William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.