Bevezetés:
A Nagy Gazdasági Világválság mind hosszadalmassága, mind súlyossága miatt egyedülálló esemény az amerikai történelemben. A példátlan gazdasági összeomlással a nemzet “a háborúnál is súlyosabb vészhelyzettel” (Higgs 1987, 159. o.) nézett szembe. A gazdasági világválság óriási szenvedésekkel teli időszak volt, és a legrosszabbkor a munkaerő egynegyedét munkanélkülivé tette. A huszadik században az éves munkanélküliségi ráta mindössze tizenegy év alatt átlagosan kétszámjegyű volt. Ebből tíz a nagy gazdasági világválság idején következett be.
A zavart és éhes nemzet a kormányhoz fordult segítségért. Franklin Delano Roosevelt 1933. március 4-i beiktatásával a szövetségi kormány gyors és masszív választ adott a gazdasági vészhelyzetre. A robbanásszerű törvényhozás – amelyet később együttesen New Dealnek neveztek el – célja – legalábbis elméletben – az volt, hogy véget vessen az emberi szenvedésnek, és az országot a fellendülés útjára állítsa. Az elnök enyhülést, fellendülést és reformokat ígért.
Bár a Civil Works Administration (CWA), a Civilian Conservation Corps (CCC) és a National Recovery Administration (NRA) már két évvel korábban megkezdődött, a Works Progress Administration (WPA) lett a legismertebb a kormányzat ábécéügynökségei közül. Sőt, sokak számára a munkaprogram az egész New Deal szinonimája. Roosevelt több energiát és több pénzt fordított a WPA-ra, mint bármely más ügynökségre (Charles 1963, 220. o.). A WPA közfoglalkoztatást biztosított volna a munka nélkül maradt emberek számára. A kormányzat úgy vélte, hogy a munkanélküliek számára teremtett kényszermunkahelyek helyreállítják az emberi szellemet, de a méltóságnak ára volt – közel 5 milliárd dolláros előirányzatot kértek. A kiadások 1936 és 1939 között összesen közel 7 milliárd dollárt tettek ki. Az éves adatokat az 1. táblázat tartalmazza.
1. táblázat
WPA kiadások
| év | kiadások |
| 1936 | $1,295,459,010 |
| 1937 | $1,879,493,595 |
| 1938 | $1,463,694,664 |
| 1939 | $2,125,009,386 |
forrás:
WPA projektek és eljárások
A WPA-t létrehozó jogszabály, az 1935-ös Emergency Relief Appropriation Act (Sürgősségi segélyek előirányzatáról szóló törvény) 329:78 arányban átment a Képviselőházon, de a Szenátusban elakadt, ahol egy hangos kisebbség az intézkedés ellen érvelt. Az ellenállás ellenére a törvényt 1935 áprilisában elfogadták.
Harry Hopkins vezette az új szervezetet. Hopkins “Roosevelt után a legbefolyásosabb ember lett a kormányzatban” (Reading 1972, 16-17. o.). Minden WPA-ügyintéző, akár Washingtonba, akár az ügynökség állami és helyi körzeti irodáihoz rendelték, a szövetségi kormány alkalmazottja volt, és a WPA-munkások bérét közvetlenül az amerikai államkincstárból osztották ki (Kurzman 1974, 107. o.). A WPA megkövetelte az államoktól, hogy a projektek finanszírozásához saját forrásaik egy részét biztosítsák, de soha nem írtak elő konkrét párosítást – ez a tény később viták forrásává vált.
Az ügynökség elkészített egy “Útmutató a WPA-projektek támogathatóságához” című dokumentumot, amelyet az államok rendelkezésére bocsátottak. Tizenkilencféle potenciálisan finanszírozható tevékenységet írtak le, a malária elleni védekezéstől kezdve a szabadidős programokon át az utcaépítésig (MacMahon, Millet és Ogden 1941, 308. o.).
Hopkins és Roosevelt azt javasolta, hogy a WPA-kompenzáció alapja egy “biztonsági bér” legyen, amely a tipikus segélyfizetésnél magasabb, de a magánmunkáltatók által kínáltnál alacsonyabb órabér. A kormányzat azt állította, hogy félrevezető volt a programok hatását kizárólag a kifizetett bérek alapján értékelni – fontosabbak voltak a folyamatos foglalkoztatásból származó jövedelmek. Ezért a béreket havi összegekben jelentették.
A bérek régiónként és államonként nagyon eltérőek voltak. Richard Russell georgiai szenátor kifejtette: “Tennessee államban az az ember, aki csákánnyal és lapáttal dolgozik 18 centes órabérért, havi 26 dollárra van korlátozva, és 144 órát kell dolgoznia, hogy 26 dollárt keressen. Míg a Pennsylvaniában dolgozó embernek csak 30 órát kell dolgoznia, hogy 94 dollárt keressen, olyan pénzeszközökből, amelyeket az Egyesült Államok közös kincstárából fizetnek ki” (U.S. House of Representatives 1938, 913. o.). Az ilyen jellegű, ismétlődő panaszok a bérek kiigazításához vezettek, amelyek csökkentették a regionális különbségeket, hogy jobban tükrözzék a megélhetési költségeket az államban.
Robert Margo szerint a WPA-hoz hasonló szövetségi segélyprogramok súlyosbíthatták az ország munkanélküliségi problémáját. Bizonyítékokat mutat be, amelyek arra utalnak, hogy a segélyben részesülő tartós munkanélküliek “nem nagyon reagáltak a javuló gazdasági körülményekre”, míg a segélyben nem részesülő tartós munkanélküliek “reagáltak a javuló gazdasági körülményekre” (Margo 1991:339). Sok munkavállaló félt a magánszektorbeli munkával járó instabilitástól, és vonakodott elhagyni a WPA-t. Ahogy Margo kifejti: “Azáltal, hogy alternatívát nyújtott a munkakereséssel szemben (amelyet sok WPA-munkavállaló – helyesen vagy sem – eredménytelennek tartott), a munkakedvezmény csökkenthette a nominálbérekre nehezedő lefelé irányuló nyomást” (340. o.). A bérszínvonal kiigazításának hiánya lassíthatta a gazdaság visszatérését a teljes foglalkoztatottsághoz.
A WPA által foglalkoztatottak számát az 1. ábra mutatja. Gavin Wright rámutat, hogy “a WPA-foglalkoztatás a választási évek őszén érte el csúcspontját” (Wright 1974, 35. o.).
1. ábra – A WPA által foglalkoztatott személyek száma
1936-1941
(ezer főben)
Fource: Wright (1974), 35. o.
A szervezet által végzett munka a WPA elismeréseként áll. Szinte minden amerikai közösségnek van olyan parkja, hídja vagy iskolája, amelyet az ügynökség épített. 1940-re a WPA 4383 új iskolaépületet emelt, és több mint 30 000 másik épületet javított és bővített. Több mint 130 kórházat építettek, és további 1670-et fejlesztettek (MacMahon, Millet és Ogden 1941, 4-5. o.). Közel 9000 mérföldnyi új csapadékcsatornát és szennyvízcsatornát fektettek le. Az ügynökség természetvédelmi munkát végzett, 24 millió fát ültetett (Office of Government Reports 1939, 80. o.). A WPA több mint 2500 sportstadiont épített vagy újított fel országszerte, összesen 6 000 000 férőhellyel (MacMahon, Millet és Ogden 1941. 6-7. o.).
A WPA munkájának nagy részét a nemzet közlekedési igényeinek kielégítése tette ki. 1938 nyarára 280 000 mérföldnyi utat és utcát aszfaltoztak vagy javítottak ki, és 29 000 hidat építettek. Több mint 150 új repülőteret és 280 mérföldnyi kifutópályát építettek (Office of Government Reports 1939, 79. o.).
Mivel Harry Hopkins úgy vélte, hogy a WPA által biztosított munkának meg kell felelnie a munkanélküliek képességeinek, művészeket alkalmaztak, hogy falképeket fessenek középületekre, szobrászok parki és harctéri emlékműveket alkottak, színészeket és zenészeket pedig azért fizettek, hogy fellépjenek. Ezek a fehérgalléros programok nem kerülték el a kritikát, és az angol nyelvbe bekerült a “boondoggling” kifejezés a kétes értékű kormányzati projektek leírására.
A rászorulók munkájának megkönnyítése volt a WPA feltételezett célja. A munkanélküliséget és a segélyezést vizsgáló szenátusi különbizottság előtt 1938-ban Corrington Gill – a WPA adminisztrátorának, Harry Hopkinsnak az asszisztense – azt állította: “A regionális képviselőink … szoros kapcsolatban vannak az államokkal és az ottani viszonyokkal” (U.S. Senate 1938, 51. o.).
A Roosevelt-kormányzat természetesen azt állította, hogy a dollárokat oda juttatják, ahol a legnagyobb a szükség. Néhány akkori megfigyelő azonban gyanakodott arra, hogy mi motiválta valójában az új osztogatókat.
A WPA-alapok elosztása
1939-ben Richard Russell georgiai szenátor a szenátus előtt tartott beszédében összehasonlította az államának juttatott előirányzatokat azzal, amit Wisconsin kapott, egy hasonló területű és lakosságú, de sokkal több forrással rendelkező állam. Ellison Smith dél-karolinai szenátor szakította félbe:
Mr. Smith: Érdekelt a szenátor úr elemzése a vagyonról és a népességről, amely kimutatta, hogy Wisconsin és Georgia e jellemzőkben olyan közel azonosak. Kíváncsi lennék, hogy a szenátor úrnak van-e módszere arra, hogy megállapítsa a politikai szempontokat ebben a két államban.
Russell úr: Smith úr: Elnök úr, nem állt szándékomban érinteni a kérdés politikai vonatkozásait: Smith: Miért nem? A szenátor tudja, hogy csak erről van szó (U.S. House of Representatives 1939, 926. o.).
A tudósok elkezdték megvizsgálni a New Deal-t ennek fényében, és bizonyítékokat hoztak elő, amelyek alátámasztják Smith szenátor állítását, hogy politikai megfontolások segítették a WPA kialakítását.
A New Deal kiadási prioritásainak empirikus elemzését Leonard Arrington tette lehetővé 1969-ben, amikor felfedezte egy homályos szövetségi kormányzati ügynökség által készített dokumentumokat. “Az 1939 végén a Kormányzati Jelentések Hivatala által Franklin Roosevelt számára az 1940-es elnökválasztási kampány idejére készített 50 oldalas jelentések – államonként egy-egy – pontos információkat adnak a különböző New Deal gazdasági ügynökségek tevékenységéről és eredményeiről.” (Arrington 1969, 311. o.)
Ha ezt az adatforrást használjuk az államoknak szánt WPA-előirányzatok és az államok gazdasági helyzete közötti kapcsolat vizsgálatára, nehezen alátámaszthatóvá válik a kormányzat azon állítása, hogy a dollárokat oda irányították, ahol a legnagyobb szükség volt. Ehelyett a bizonyítékok a kiadások mintázatának politikai motivációját támasztják alá. Míg a WPA-t finanszírozó jogszabály átment a képviselőházon, a szenátusban egy hangos kisebbség az intézkedés ellen érvelt – ezt a tényt a Roosevelt-kormányzat nem felejtette el. “Hopkins jelentős figyelmet szentelt a Kongresszussal való kapcsolatainak, különösen 1935-től kezdve. Miközben folyamatosan figyelmen kívül hagyott néhány kongresszusi képviselőt, mert ellenszenves módon ellenezték a New Deal-t … különös figyelmet fordított azokra a szenátorokra … akik támogatták a munkássegélyprogramot (Charles 1963, 162. o.).”
Az empirikus eredmények megerősítik Charles állítását; a WPA-dollárok azokba az államokba áramlottak, amelyek szenátorai az 1935-ös jogszabály mellett szavaztak. Hasonlóképpen, ha az állam szenátorai ellenezték az intézkedést, lényegesen kevesebb munkasegély-dollárt osztottak ki az államnak.
A WPA-előirányzatok “megvásárlásához” szükséges megfelelő pénzeszközök nem voltak egységesek államról államra. A Roosevelt-adminisztráció azzal érvelt, hogy ha mérlegelési jogkörükbe engedik a párosítás mértékének meghatározását, akkor lehetővé válik számukra, hogy projekteket juttassanak el a kevesebb forrással rendelkező államokba. Richard Russell georgiai szenátor egy szenátusi beszédében arra panaszkodott, hogy “a szegényebb államok . . a szegénységükből többet kell hozzájárulniuk a támogatott projektekhez, mint a gazdagabb államoknak” (Congressional Record 1939, 921. o.). Russell szenátor az egyes államok szponzori hozzájárulásait bejegyezte a Kongresszusi Jegyzőkönyvbe. Az adatok alátámasztják a szenátor állítását. A viszonylag szegény Tennessee polgárainak 33,2 százalékkal kellett hozzájárulniuk a WPA-projektekhez, míg a viszonylag gazdag Pennsylvania polgárainak csak 10,1 százalékkal kellett hozzájárulniuk a projektekhez. Empirikus bizonyítékok támasztják alá azt az elképzelést, hogy a hozzájárulás mértékének csökkentésével Roosevelt több projektet tudott a számára politikailag fontos államokban megvalósítani (Couch és Smith, 2000).
A WPA az amerikai történelem legnagyobb ilyen jellegű programját képviselte. Munkanélküli milliók kezébe juttatta a nagyon szükséges dollárokat, és közben hozzájárult az ország infrastruktúrájához. E teljesítmény ellenére komoly kérdések merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy a program pénzét, projektjeit és munkahelyeit valóban a valóban rászorulóknak osztották-e szét, vagy inkább a Roosevelt-kormányzat politikai törekvéseinek előmozdítására.”
Arrington, Leonard J. “The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.” Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.
Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.
Congressional Record (1934 és 1939) Washington: Government Printing Office.
Couch, Jim F. és Lewis Smith (2000) “New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” Publikálatlan kézirat, University of North Alabama.
Higgs, Robert. Válság és Leviatán: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.
Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.
MacMahon, Arthur, John Millett és Gladys Ogden. A szövetségi munkássegélyezés adminisztrációja. Chicago: Public Administration Service, 1941.
Margo, Robert A. “The Microeconomics of Depression Unemployment”. Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.
Office of Government Reports. Kiemelt szövetségi ügynökségek tevékenységei, 7. számú jelentés. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.
Reading, Don C. “A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939”. Ph.D. disszertáció, Utah State University, 1972.
US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 és 1939.
US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (“Byrnes Committee”). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.
Wright, Gavin. “The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.
Suggesposed for further reading:
Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.
Couch, Jim F. és William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.