Inleiding: De Grote Depressie en de New Deal
De Grote Depressie is een unieke gebeurtenis in de Amerikaanse geschiedenis, zowel door de duur als de ernst ervan. Met de ongekende economische ineenstorting werd de natie geconfronteerd met “een noodsituatie ernstiger dan oorlog” (Higgs 1987, p. 159). De Depressie was een tijd van enorm lijden en liet op zijn ergst een kwart van de beroepsbevolking werkloos achter. Tijdens de twintigste eeuw bereikte het jaarlijkse werkloosheidscijfer gemiddeld een dubbelcijferig niveau in slechts elf jaar. Tien daarvan vonden plaats tijdens de Grote Depressie.
Een verward en hongerig volk wendde zich tot de regering voor hulp. Met de inauguratie van Franklin Delano Roosevelt op 4 maart 1933 reageerde de federale regering snel en massaal op de economische noodsituatie. De explosie van wetgeving – die de verzamelnaam “New Deal” kreeg – was bedoeld, althans in theorie, om een einde te maken aan het menselijk lijden en het land op de weg naar herstel te zetten. De president beloofde verlichting, herstel en hervorming.
Hoewel de Civil Works Administration (CWA), het Civilian Conservation Corps (CCC), en de National Recovery Administration (NRA) allemaal twee jaar eerder waren begonnen, werd de Works Progress Administration (WPA) de bekendste van de alfabet agentschappen van de regering. Inderdaad, voor velen is het works-programma synoniem met de hele New Deal. Roosevelt besteedde meer energie en meer geld aan de WPA dan aan enig ander agentschap (Charles 1963, p. 220). De WPA zou werkverschaffing bieden aan mensen die zonder werk zaten. De regering was van mening dat het scheppen van werk voor de werklozen de menselijke geest zou herstellen, maar waardigheid kwam met een prijskaartje – er werd een krediet van bijna 5 miljard dollar gevraagd. Van 1936 tot 1939 bedroegen de uitgaven in totaal bijna 7 miljard dollar. De jaarlijkse cijfers staan in tabel 1.
Tabel 1
WPA-uitgaven
| Jaar | Uitgaven |
| 1936 | $1,295,459,010 |
| 1937 | $1,879.493.595 |
| 1938 | $1.463.694.664 |
| 1939 | $2.125.009.386 |
Bronnen: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.
WPA Projects and Procedures
De wetgeving die de WPA in het leven riep, de Emergency Relief Appropriation Act van 1935, zeilde door het Huis, met een marge van 329 tegen 78, maar liep vast in de Senaat, waar een vocale minderheid tegen de maatregel pleitte. Ondanks de tegenstand werd de wet in april 1935 goedgekeurd. Harry Hopkins stond aan het hoofd van de nieuwe organisatie. Hopkins werd, “na Roosevelt, de machtigste man in de administratie” (Reading 1972, pp. 16-17). Alle WPA administrateurs, of ze nu in Washington of bij de staats- en lokale districtskantoren van het bureau waren aangesteld, waren werknemers van de federale regering en alle lonen van de WPA arbeiders werden rechtstreeks uit de schatkist van de V.S. betaald (Kurzman 1974, p. 107). De WPA eiste van de staten dat ze een deel van hun eigen middelen leverden om projecten te financieren, maar er werd nooit een specifieke tegenprestatie bedongen – een feit dat later een bron van controversiële discussie zou worden.
Het bureau stelde een “Gids voor de subsidiabiliteit van WPA-projecten” op die aan de staten ter beschikking werd gesteld. Negentien soorten potentieel te financieren activiteiten werden beschreven, variërend van malariabestrijding tot recreatieprogramma’s tot het aanleggen van straten (MacMahon, Millet and Ogden 1941, p. 308).
Hopkins en Roosevelt stelden voor dat de WPA-vergoeding gebaseerd zou worden op een “veiligheidsloon”, dat een hoger uurloon zou zijn dan de typische bijstandsuitkering, maar minder dan het uurloon dat door particuliere werkgevers wordt aangeboden. De administratie beweerde dat het misleidend was om de effecten van de programma’s uitsluitend te evalueren op basis van de betaalde lonen – belangrijker waren de verdiensten door ononderbroken tewerkstelling. Daarom werden de lonen gerapporteerd in maandelijkse bedragen.
De lonen verschilden sterk van regio tot regio en van staat tot staat. Senator Richard Russell van Georgia legde uit: “In de staat Tennessee is de man die werkt met een houweel en schop voor 18 cent per uur beperkt tot $26 per maand, en hij moet 144 uur werken om $26 te verdienen. Terwijl de man die werkt in Pennsylvania slechts 30 uur hoeft te werken om $94 te verdienen, uit fondsen die worden betaald uit de gemeenschappelijke schatkist van de Verenigde Staten” (U.S. House of Representatives 1938, p. 913). Terugkerende klachten van deze aard leidden tot aanpassingen in de lonen die de regionale verschillen verkleinden om beter aan te sluiten bij de kosten van levensonderhoud in de staat.
Robert Margo betoogt dat federale hulpprogramma’s zoals de WPA het werkloosheidsprobleem van de natie kunnen hebben verergerd. Hij toont aan dat langdurig werklozen die van de werkverschaffing gebruik maakten “niet erg reageerden op verbeterde economische omstandigheden” terwijl langdurig werklozen die niet van de werkverschaffing gebruik maakten “wel reageerden op verbeterde economische omstandigheden” (Margo 1991:339). Veel arbeiders waren bang voor de instabiliteit die een baan in de particuliere sector met zich mee zou brengen en wilden niet graag de WPA verlaten. Margo legt uit: “Door een alternatief te bieden voor het zoeken naar werk (dat veel WPA-arbeiders, al dan niet terecht, als vruchteloos beschouwden), kan de werkverschaffing de neerwaartse druk op de nominale lonen hebben verminderd” (p. 340). Dit gebrek aan aanpassing van de loonvoet kan de terugkeer van de economie naar volledige werkgelegenheid hebben vertraagd.
Het aantal door de WPA tewerkgestelde personen wordt gegeven in figuur 1. Gavin Wright wijst erop dat “de werkgelegenheid in de WPA pieken bereikte in de herfst van de verkiezingsjaren” (Wright 1974, p. 35).
Figuur 1 – Aantal personen in dienst van de WPA
1936-1941
(in duizenden)
Bron: Wright (1974), p. 35.
Het werk dat door de organisatie is verricht, staat als een eerbetoon aan de WPA. Bijna elke gemeenschap in Amerika heeft wel een park, brug of school die door het bureau is gebouwd. In 1940 had de WPA 4.383 nieuwe schoolgebouwen gebouwd en reparaties en uitbreidingen aan meer dan 30.000 andere uitgevoerd. Er werden meer dan 130 ziekenhuizen gebouwd en verbeteringen aangebracht aan nog eens 1670 andere (MacMahon, Millet and Ogden 1941, pp. 4-5). Er werd bijna 9000 mijl aan nieuwe stormafvoeren en sanitaire rioleringen aangelegd. Het bureau hield zich bezig met natuurbehoud en plantte 24 miljoen bomen (Office of Government Reports 1939, p. 80). De WPA bouwde of renoveerde meer dan 2500 sportstadions in het hele land met een totale capaciteit van 6.000.000 zitplaatsen (MacMahon, Millet en Ogden 1941. blz. 6-7).
Het aanpakken van de transportbehoeften van de natie nam een groot deel van het werk van de WPA voor zijn rekening. Tegen de zomer van 1938 was 280.000 mijl aan wegen en straten geplaveid of hersteld en waren 29.000 bruggen gebouwd. Meer dan 150 nieuwe vliegvelden en 280 mijl landingsbaan werden aangelegd (Office of Government Reports 1939, p. 79).
Omdat Harry Hopkins geloofde dat het werk dat door de WPA werd aangeboden moest overeenkomen met de vaardigheden van de werklozen, werden kunstenaars ingezet om muurschilderingen te maken in openbare gebouwen, beeldhouwers creëerden monumenten voor parken en slagvelden, en acteurs en muzikanten werden betaald om op te treden. Deze witteboordenprogramma’s ontsnapten niet aan de kritiek en de term “boondoggling” werd aan de Engelse taal toegevoegd om overheidsprojecten van twijfelachtige verdienste aan te duiden.
Hulp bij het zoeken naar werk voor de behoeftigen was het vermeende doel van de WPA. Getuigenis afleggend voor de Senate Special Committee to Investigate Unemployment and Relief in 1938, verklaarde Corrington Gill – assistent van WPA administrator Harry Hopkins -: “Onze regionale vertegenwoordigers … staan in nauw contact met de staten en de omstandigheden in de staten” (U.S. Senate 1938, p. 51).
De Roosevelt administratie beweerde natuurlijk dat dollars werden toegewezen aan waar de nood het hoogst was. Sommige waarnemers in die tijd waren echter achterdochtig over wat de New Dealers werkelijk motiveerde.
De verdeling van WPA-gelden
In 1939 vergeleek Georgia-senator Richard Russell in een toespraak voor de Senaat de kredieten die zijn staat ontving met die van Wisconsin, een staat met een vergelijkbaar landoppervlak en inwonertal, maar met veel meer middelen. Hij werd onderbroken door Senator Ellison Smith van South Carolina:
Mr. Smith: Ik ben geïnteresseerd geweest in de analyse die de Senator heeft gemaakt van de rijkdom en bevolking, waaruit bleek dat Wisconsin en Georgia in die kenmerken zo ongeveer gelijk waren. Ik vroeg mij af of de Senator enige manier had om het politieke aspect in deze twee Staten vast te stellen.
Mr. Russell: Mr. President, ik was niet van plan om enige politieke aspecten van deze kwestie aan te roeren.
Mr. Smith: Waarom niet? De senator weet dat dat alles is wat er te zeggen valt (U.S. House of Representatives 1939, p. 926).
Wetenschappers zijn begonnen de New Deal in dit licht te onderzoeken en hebben bewijzen geproduceerd die de bewering van senator Smith ondersteunen dat politieke overwegingen de WPA mede vorm hebben gegeven.
Een empirische analyse van de uitgavenprioriteiten van de New Deal werd mogelijk gemaakt door de ontdekking door Leonard Arrington in 1969 van documenten die waren opgesteld door een obscure federale overheidsinstantie. “Eind 1939 opgesteld door het Office of Government Reports voor gebruik door Franklin Roosevelt tijdens de presidentiële campagne van 1940, geven de 50 pagina’s tellende rapporten – één voor elke staat – nauwkeurige informatie over de activiteiten en prestaties van de verschillende economische agentschappen van de New Deal” (Arrington 1969, p. 311).
Door deze gegevensbron te gebruiken om de relatie tussen WPA-kredieten aan de staten en de economische omstandigheden in de staten te onderzoeken, worden de beweringen van de regering om dollars toe te wijzen aan waar de nood het hoogst was, moeilijk te staven. In plaats daarvan zijn er bewijzen voor een politieke motivatie van het uitgavenpatroon. Terwijl de wetgeving die de WPA financierde door het Huis zeilde, was er een vocale minderheid in de Senaat die tegen de maatregel pleitte – een feit dat de Roosevelt administratie niet vergat. “Hopkins besteedde veel aandacht aan zijn relaties met het Congres, vooral vanaf 1935. Terwijl hij voortdurend verschillende Congresleden negeerde vanwege hun onaangename manieren om zich tegen de New Deal te verzetten … gaf hij speciale aandacht aan Senatoren … die het werkhulpprogramma steunden (Charles 1963, p. 162).
Empirische resultaten bevestigen Charles’ bewering; WPA-dollars stroomden naar staten waarvan de Senatoren voor de wetgeving van 1935 stemden. Evenzo, als de senatoren van de staat tegen de maatregel waren, werden er beduidend minder werkhulpdollars aan de staat uitgedeeld.
De overeenstemmende fondsen die nodig waren om WPA-kredieten te ‘kopen’ waren niet uniform van staat tot staat. De Roosevelt administratie voerde aan dat het toestaan van discretie om de grootte van de overeenkomst te bepalen hen in staat zou stellen om projecten naar de staten met minder middelen te krijgen. Senator Richard Russell van Georgia klaagde in een toespraak in de Senaat dat “de armere staten . . meer uit hun armoede moeten bijdragen aan gesponsorde projecten dan de rijkere staten” (Congressional Record 1939, p. 921). Senator Russell heeft de sponsorbijdragen van elke staat in het Congressional Record opgenomen. De gegevens ondersteunen de bewering van de senator. Burgers in het relatief arme Tennessee moesten 33,2 procent bijdragen aan WPA-projecten, terwijl burgers in het relatief rijke Pennsylvania slechts 10,1 procent hoefden bij te dragen aan hun projecten. Empirisch bewijs ondersteunt het idee dat Roosevelt, door de omvang van de bijdrage te verlagen, meer projecten kon uitvoeren in staten die politiek belangrijk voor hem waren (Couch en Smith, 2000).
De WPA vertegenwoordigde het grootste programma in zijn soort in de Amerikaanse geschiedenis. Het bracht broodnodige dollars in de handen van miljoenen werklozen en droeg zo bij aan de infrastructuur van het land. Ondanks dit succes blijven er ernstige vragen bestaan over de vraag of het geld, de projecten en de banen van het programma werden verdeeld onder degenen die er werkelijk behoefte aan hadden of in plaats daarvan werden gebruikt om de politieke aspiraties van de regering Roosevelt te bevorderen.
Arrington, Leonard J. “The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.” Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.
Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.
Congressional Record (1934 en 1939) Washington: Government Printing Office.
Couch, Jim F. and Lewis Smith (2000) “New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” ongepubliceerd manuscript, University of North Alabama.
Higgs, Robert. Crisis en Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.
Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.
MacMahon, Arthur, John Millett and Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.
Margo, Robert A. “The Microeconomics of Depression Unemployment.” Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.
Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.
Reading, Don C. “A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939.” Ph.D. dissertation, Utah State University, 1972.
US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 and 1939.
US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (‘Byrnes Committee’). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.
Wright, Gavin. “De politieke economie van New Deal uitgaven: An Econometric Analysis.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.
Suggesties voor verdere lectuur:
Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.
Couch, Jim F. and William F. Shughart. De politieke economie van de New Deal. Edward Elgar, 1998.