Introduzione: La Grande Depressione e il New Deal

La Grande Depressione è un evento unico nella storia americana sia per la sua durata che per la sua gravità. Con il crollo economico senza precedenti, la nazione affrontò “un’emergenza più seria della guerra” (Higgs 1987, p. 159). La Depressione fu un periodo di tremenda sofferenza e nel suo peggiore momento lasciò un quarto della forza lavoro disoccupata. Durante il ventesimo secolo, il tasso di disoccupazione annuale ha raggiunto una media di livelli a due cifre in soli undici anni. Dieci di questi si sono verificati durante la Grande Depressione.

Una nazione confusa e affamata si rivolse al governo per assistenza. Con l’inaugurazione di Franklin Delano Roosevelt il 4 marzo 1933, la risposta del governo federale all’emergenza economica fu rapida e massiccia. L’esplosione della legislazione – che venne chiamata collettivamente New Deal – fu progettata, almeno in teoria, per porre fine alla sofferenza umana e mettere il paese sulla strada della ripresa. Il presidente promise sollievo, recupero e riforma.

Anche se la Civil Works Administration (CWA), il Civilian Conservation Corps (CCC), e la National Recovery Administration (NRA) furono tutti avviati due anni prima, la Works Progress Administration (WPA) divenne la più nota delle agenzie dell’alfabeto dell’amministrazione. Infatti, per molti il programma dei lavori è sinonimo dell’intero New Deal. Roosevelt dedicò più energia e più denaro alla WPA che a qualsiasi altra agenzia (Charles 1963, p. 220). Il WPA avrebbe fornito un impiego pubblico per le persone che erano senza lavoro. L’amministrazione sentiva che la creazione di posti di lavoro per i disoccupati avrebbe ristabilito lo spirito umano, ma la dignità aveva un prezzo: fu richiesto uno stanziamento di quasi 5 miliardi di dollari. Dal 1936 al 1939 le spese ammontarono a quasi 7 miliardi di dollari. Le cifre annuali sono riportate nella tabella 1.

Tabella 1
Spese WPA

Anno	Spesa
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879,493,595
1938	$1,463,694,664
1939	$2,125,009,386

Fonte: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

La legislazione che creò il WPA, l’Emergency Relief Appropriation Act del 1935 navigò attraverso la Camera, passando con un margine di 329 a 78, ma si impantanò al Senato dove una minoranza vocale si oppose alla misura. Nonostante l’opposizione, la legislazione passò nell’aprile del 1935.

Harry Hopkins diresse la nuova organizzazione. Hopkins divenne, “dopo Roosevelt, l’uomo più potente dell’amministrazione” (Reading 1972, pp. 16-17). Tutti gli amministratori del WPA, sia che fossero assegnati a Washington o agli uffici distrettuali statali e locali dell’agenzia, erano impiegati del governo federale e tutti i salari dei lavoratori del WPA erano distribuiti direttamente dal Tesoro degli Stati Uniti (Kurzman 1974, p. 107). Il WPA richiedeva che gli stati fornissero alcune delle loro risorse per finanziare i progetti, ma non fu mai stipulata una specifica corrispondenza – un fatto che sarebbe diventato in seguito una fonte di dibattito controverso.

L’agenzia preparò una “Guida all’ammissibilità dei progetti WPA” che fu messa a disposizione degli stati. Venivano descritti diciannove tipi di attività potenzialmente finanziabili che andavano dal controllo della malaria ai programmi ricreativi alla costruzione di strade (MacMahon, Millet e Ogden 1941, p. 308).

Hopkins e Roosevelt proposero che la compensazione WPA fosse basata su un “salario di sicurezza” che sarebbe stato un importo orario maggiore del tipico pagamento di soccorso ma inferiore a quello offerto dai datori di lavoro privati. L’amministrazione sosteneva che era fuorviante valutare gli effetti dei programmi solo sulla base dei salari pagati – più importanti erano i guadagni attraverso l’occupazione continua. Così, i salari furono riportati in importi mensili.

I salari erano molto diversi da regione a regione e da stato a stato. Il senatore Richard Russell della Georgia ha spiegato: “Nello Stato del Tennessee l’uomo che lavora con un piccone e una pala a 18 centesimi l’ora è limitato a 26 dollari al mese, e deve lavorare 144 ore per guadagnare 26 dollari. Mentre l’uomo che lavora in Pennsylvania deve lavorare solo 30 ore per guadagnare 94 dollari, con fondi che vengono pagati dal Tesoro comune degli Stati Uniti” (U.S. House of Representatives 1938, p. 913). Reclami ricorrenti di questa natura portarono ad aggiustamenti del tasso salariale che riducevano le differenze regionali per riflettere più da vicino il costo della vita nello stato.

Robert Margo sostiene che i programmi federali di soccorso come la WPA possono aver esacerbato il problema della disoccupazione della nazione. Egli presenta prove che indicano che i disoccupati di lungo periodo che usufruivano di aiuti al lavoro “non erano molto reattivi al miglioramento delle condizioni economiche” mentre i disoccupati di lungo periodo che non usufruivano di aiuti al lavoro “erano reattivi al miglioramento delle condizioni economiche” (Margo 1991:339). Molti lavoratori avevano paura dell’instabilità associata a un lavoro nel settore privato ed erano riluttanti a lasciare la WPA. Come spiega Margo, “Fornendo un’alternativa alla ricerca di lavoro (che molti lavoratori della WPA percepivano, correttamente o meno, come infruttuosa), il sollievo dal lavoro può aver diminuito la pressione al ribasso sui salari nominali” (p. 340). Questa mancanza di aggiustamento del tasso salariale può aver rallentato il ritorno dell’economia alla piena occupazione.

Il numero di persone impiegate dalla WPA è riportato nella figura 1. Gavin Wright sottolinea che “l’occupazione della WPA raggiunse picchi nell’autunno degli anni elettorali” (Wright 1974, p. 35).

Figura 1 – Numero di persone impiegate dalla WPA
1936-1941
(in migliaia)

Fonte: Wright (1974), p. 35.

Il lavoro svolto dall’organizzazione è un tributo al WPA. Quasi ogni comunità in America ha un parco, un ponte o una scuola costruiti dall’agenzia. A partire dal 1940, la WPA ha costruito 4.383 nuovi edifici scolastici e ha fatto riparazioni e aggiunte a più di 30.000 altri. Furono costruiti più di 130 ospedali e migliorati altri 1670 (MacMahon, Millet e Ogden 1941, pp. 4-5). Furono posati quasi 9000 miglia di nuovi canali di scolo e linee fognarie sanitarie. L’agenzia si impegnò nel lavoro di conservazione piantando 24 milioni di alberi (Office of Government Reports 1939, p. 80). Il WPA costruì o ristrutturò oltre 2500 stadi sportivi in tutto il paese con una capacità complessiva di 6.000.000 di posti a sedere (MacMahon, Millet e Ogden 1941. pp. 6-7).

Il soddisfacimento dei bisogni di trasporto della nazione rappresentò gran parte del lavoro del WPA. Entro l’estate del 1938, 280.000 miglia di strade e vie erano state asfaltate o riparate e 29.000 ponti erano stati costruiti. Furono costruiti più di 150 nuovi campi d’aviazione e 280 miglia di piste d’atterraggio (Office of Government Reports 1939, p. 79).

Perché Harry Hopkins credeva che il lavoro fornito dal WPA dovesse corrispondere alle abilità dei disoccupati, furono impiegati artisti per dipingere murales in edifici pubblici, scultori per creare monumenti in parchi e campi di battaglia, e attori e musicisti furono pagati per esibirsi. Questi programmi per colletti bianchi non sfuggirono alle critiche e il termine “boondoggling” fu aggiunto alla lingua inglese per descrivere progetti governativi di dubbio merito.

L’aiuto al lavoro per i bisognosi era lo scopo presunto della WPA. Testimoniando davanti al Comitato Speciale del Senato per indagare sulla disoccupazione e il soccorso nel 1938, Corrington Gill – assistente dell’amministratore della WPA Harry Hopkins – affermò: “I nostri rappresentanti regionali… sono intimamente in contatto con gli Stati e le condizioni negli Stati” (U.S. Senate 1938, p. 51).

L’amministrazione Roosevelt, naturalmente, affermò che i dollari venivano assegnati dove il bisogno era maggiore. Alcuni osservatori dell’epoca, tuttavia, erano sospettosi di ciò che realmente motivava i New Dealers.

La distribuzione dei fondi WPA

Nel 1939, il senatore della Georgia Richard Russell in un discorso davanti al Senato confrontò gli stanziamenti ricevuti dal suo stato con quelli ricevuti dal Wisconsin, uno stato con una superficie e una popolazione simili ma con molte più risorse. Fu interrotto dal senatore Ellison Smith della Carolina del Sud:

Signor Smith: Sono stato interessato all’analisi che il senatore ha fatto della ricchezza e della popolazione che ha mostrato che il Wisconsin e la Georgia erano così quasi uguali in queste caratteristiche. Mi chiedevo se il senatore avesse modo di accertare l’aspetto politico in quei due Stati.
Signor Russell: Signor Presidente, non avevo intenzione di toccare alcun aspetto politico di questa questione.
Signor Smith: Perché no? Il senatore sa che è tutto qui (U.S. House of Representatives 1939, p. 926).

Gli studiosi hanno iniziato ad esaminare il New Deal sotto questa luce, producendo prove a sostegno dell’affermazione del senatore Smith che le considerazioni politiche hanno contribuito a formare la WPA.

Un’analisi empirica delle priorità di spesa del New Deal è stata resa possibile dalla scoperta di Leonard Arrington nel 1969 di documenti preparati da una oscura agenzia del governo federale. “Preparati alla fine del 1939 dall’Office of Government Reports per l’uso di Franklin Roosevelt durante la campagna presidenziale del 1940, i rapporti di 50 pagine – uno per ogni stato – forniscono informazioni precise sulle attività e i risultati delle varie agenzie economiche del New Deal” (Arrington 1969, p. 311).

Utilizzando questa fonte di dati per indagare la relazione tra gli stanziamenti del WPA agli stati e le condizioni economiche degli stati, è difficile sostenere le affermazioni dell’amministrazione sull’assegnazione di dollari dove il bisogno era maggiore. Invece, le prove supportano una motivazione politica nel modello di spesa. Mentre la legislazione che finanziava la WPA navigava attraverso la Camera, una minoranza vocale al Senato si oppose alla misura – un fatto che l’amministrazione Roosevelt non dimenticò. “Hopkins dedicò una considerevole attenzione alle sue relazioni con il Congresso, in particolare dal 1935 in poi. Mentre ignorava continuamente diversi membri del Congresso a causa dei loro modi odiosi di opporsi al New Deal… dava particolare attenzione ai senatori… che sostenevano il programma di assistenza al lavoro (Charles 1963, p. 162).

I risultati empirici confermano l’affermazione di Charles; i dollari del WPA affluirono negli stati i cui senatori votarono a favore della legislazione del 1935. Allo stesso modo, se i senatori dello stato si opponevano alla misura, un numero significativamente inferiore di dollari di assistenza al lavoro veniva distribuito allo stato.

I fondi corrispondenti richiesti per ‘comprare’ gli stanziamenti del WPA non erano uniformi da stato a stato. L’amministrazione Roosevelt sosteneva che permettere loro la discrezione di determinare l’entità dell’abbinamento avrebbe permesso loro di far arrivare i progetti agli stati con meno risorse. Il senatore Richard Russell della Georgia si lamentò in un discorso al Senato: “gli stati più poveri. . sono tenuti a contribuire di più dalla loro povertà ai progetti sponsorizzati rispetto agli stati più ricchi” (Congressional Record 1939, p. 921). Il senatore Russell ha inserito i contributi degli sponsor di ogni stato nel Congressional Record. I dati supportano l’affermazione del senatore. I cittadini del relativamente povero Tennessee furono costretti a contribuire con il 33,2% ai progetti WPA, mentre ai cittadini della relativamente ricca Pennsylvania fu richiesto di contribuire solo con il 10,1% ai loro progetti. L’evidenza empirica supporta l’idea che abbassando la dimensione della partita, Roosevelt fu in grado di mettere più progetti negli stati che erano importanti per lui politicamente (Couch e Smith, 2000).

Il WPA rappresentò il più grande programma del suo genere nella storia americana. Mise i dollari tanto necessari nelle mani di milioni di disoccupati e nel processo contribuì all’infrastruttura della nazione. Nonostante questo record di risultati, rimangono seri dubbi sul fatto che il denaro, i progetti e i posti di lavoro del programma siano stati distribuiti a coloro che erano veramente bisognosi o invece per promuovere le aspirazioni politiche dell’amministrazione Roosevelt.

Arrington, Leonard J. “The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry”. Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 e 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. and Lewis Smith (2000) “New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” manoscritto non pubblicato, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisi e Leviatano: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett e Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. “The Microeconomics of Depression Unemployment.” Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Attività delle Agenzie Federali Selezionate, Rapporto No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. “A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939.” Dissertazione di dottorato, Utah State University, 1972.

Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 e 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (‘Byrnes Committee’). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. “L’economia politica della spesa del New Deal: An Econometric Analysis”. Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Suggerimenti per ulteriori letture:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Interpretazioni di scelta pubblica della storia economica americana. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. and William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.

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