Úvod: Velká hospodářská krize a New Deal

Velká hospodářská krize je v amerických dějinách jedinečnou událostí jak svou délkou, tak i závažností. Díky bezprecedentnímu hospodářskému kolapsu čelil národ „mimořádné situaci vážnější než válka“ (Higgs 1987, s. 159). Krize byla obdobím nesmírného utrpení a v nejhorším období zanechala čtvrtinu pracovní síly bez práce. Během dvacátého století dosahovala roční míra nezaměstnanosti v průměru dvouciferných hodnot pouze jedenáct let. Deset z nich připadlo na období Velké hospodářské krize.

Zmatený a hladový národ se obrátil na vládu s žádostí o pomoc. Po inauguraci Franklina Delana Roosevelta 4. března 1933 byla reakce federální vlády na hospodářskou krizi rychlá a masivní. Exploze legislativy, které se začalo souhrnně říkat New Deal, měla alespoň teoreticky zastavit lidské utrpení a přivést zemi na cestu k obnově. Prezident sliboval pomoc, obnovu a reformy.

Ačkoli o dva roky dříve začaly vznikat organizace Civil Works Administration (CWA), Civilian Conservation Corps (CCC) a National Recovery Administration (NRA), nejznámější z abecedních agentur administrativy se stala Works Progress Administration (WPA). Pro mnohé je tento program synonymem pro celý New Deal. Roosevelt věnoval WPA více energie a peněz než kterékoli jiné agentuře (Charles 1963, s. 220). WPA měla zajistit veřejné zaměstnání pro lidi, kteří byli bez práce. Administrativa se domnívala, že vytvoření pracovních míst pro nezaměstnané obnoví lidského ducha, ale důstojnost měla svou cenu – byly požadovány prostředky ve výši téměř 5 miliard dolarů. V letech 1936 až 1939 činily výdaje téměř 7 miliard dolarů. Roční údaje jsou uvedeny v tabulce 1.

Tabulka 1
Výdaje na WPA

Rok	Výdaje
1936	1 USD,295,459,010
1937	$1,879 493 595
1938	$1 463 694 664
1939	$2 125 009 386

Zdroj:

Projekty a postupy WPA

Zákon, kterým byla WPA zřízena, Emergency Relief Appropriation Act of 1935, prošel Sněmovnou reprezentantů poměrem 329 ku 78, ale uvázl v Senátu, kde se proti němu postavila hlasitá menšina. Navzdory opozici byl zákon v dubnu 1935 přijat.

V čele nové organizace stál Harry Hopkins. Hopkins se stal „po Rooseveltovi nejmocnějším mužem v administrativě“ (Reading 1972, s. 16-17). Všichni správci WPA, ať už byli přiděleni do Washingtonu nebo do státních a místních okresních úřadů agentury, byli zaměstnanci federální vlády a všechny mzdy pracovníků WPA byly rozdělovány přímo z americké státní pokladny (Kurzman 1974, s. 107). WPA vyžadovala, aby státy poskytly část vlastních zdrojů na financování projektů, ale nikdy nebyla stanovena konkrétní spoluúčast – což se později stalo zdrojem sporných debat.

Agentura připravila „Průvodce způsobilostí projektů WPA“, který byl k dispozici státům. Bylo v ní popsáno devatenáct typů potenciálně financovatelných aktivit, od boje proti malárii přes rekreační programy až po výstavbu ulic (MacMahon, Millet a Ogden 1941, s. 308).

Hopkins a Roosevelt navrhli, aby se odměna WPA odvíjela od „bezpečnostní mzdy“, což by byla hodinová částka vyšší než typická výpomoc, ale nižší než ta, kterou nabízejí soukromí zaměstnavatelé. Administrativa tvrdila, že hodnotit účinky programů pouze na základě vyplacených mezd je zavádějící – důležitější jsou výdělky díky nepřetržitému zaměstnání. Proto byly mzdy vykazovány v měsíčních částkách.

Mzdy se v jednotlivých regionech a státech značně lišily. Senátor Richard Russell z Georgie vysvětloval: „Ve státě Tennessee je muž, který pracuje s krumpáčem a lopatou za 18 centů na hodinu, omezen na 26 dolarů měsíčně a musí odpracovat 144 hodin, aby si vydělal 26. Zatímco muž, který pracuje v Pensylvánii, musí odpracovat pouze 30 hodin, aby si vydělal 94 dolarů, a to z prostředků, které jsou vypláceny ze společné pokladny Spojených států.“ (Sněmovna reprezentantů USA 1938, s. 913). Opakované stížnosti tohoto druhu vedly k úpravám mzdové sazby, které zmenšily regionální rozdíly tak, aby více odrážely životní náklady ve státě.

Robert Margo tvrdí, že federální programy pomoci, jako byla WPA, mohly zhoršit problém nezaměstnanosti v zemi. Předkládá důkazy, které naznačují, že dlouhodobě nezaměstnaní na pracovní výpomoci „příliš nereagovali na zlepšení ekonomických podmínek“, zatímco dlouhodobě nezaměstnaní, kteří nebyli na pracovní výpomoci, „reagovali na zlepšení ekonomických podmínek“ (Margo 1991:339). Mnozí pracovníci se obávali nestability spojené s prací v soukromém sektoru a zdráhali se opustit WPA. Jak vysvětluje Margo, „tím, že poskytovala alternativu k hledání zaměstnání (které mnozí pracovníci WPA vnímali, ať už správně, nebo ne, jako bezvýsledné), mohla pracovní výpomoc zmírnit tlak na snižování nominálních mezd“ (s. 340). Tato nedostatečná úprava mzdové sazby mohla zpomalit návrat ekonomiky k plné zaměstnanosti.

Počet osob zaměstnaných v rámci WPA je uveden v grafu 1. V grafu 1 jsou uvedeny počty osob zaměstnaných v rámci WPA. Gavin Wright upozorňuje, že „zaměstnanost v rámci WPA dosahovala vrcholu na podzim volebních let“ (Wright 1974, s. 35).

Obrázek 1 – Počet osob zaměstnaných v rámci WPA
1936-1941
(v tisících)

Zdroj: Wright (1974), s. 35.

Práce vykonaná touto organizací stojí na počest WPA. Téměř každá obec v Americe má park, most nebo školu postavené touto agenturou. V roce 1940 postavila WPA 4 383 nových školních budov a provedla opravy a přístavby více než 30 000 dalších. Postaveno bylo více než 130 nemocnic a vylepšeno dalších 1670 (MacMahon, Millet a Ogden 1941, s. 4-5). Bylo položeno téměř 9000 mil nové dešťové kanalizace a kanalizačních potrubí. Agentura se zapojila do ochranářských prací a vysadila 24 milionů stromů (Office of Government Reports 1939, s. 80). WPA postavila nebo zrekonstruovala více než 2500 sportovních stadionů po celé zemi s celkovou kapacitou 6 000 000 míst (MacMahon, Millet a Ogden 1941. s. 6-7).

Na řešení dopravních potřeb národa připadala velká část práce WPA. Do léta 1938 bylo vyasfaltováno nebo opraveno 280 000 mil silnic a ulic a postaveno 29 000 mostů. Bylo postaveno přes 150 nových letišť a 280 mil vzletových a přistávacích drah (Office of Government Reports 1939, s. 79).

Protože Harry Hopkins věřil, že práce poskytovaná WPA by měla odpovídat schopnostem nezaměstnaných, byli zaměstnáváni umělci, kteří malovali nástěnné malby ve veřejných budovách, sochaři vytvářeli pomníky v parcích a na bojištích a herci a hudebníci byli placeni za vystoupení. Tyto programy pro bílé límečky neunikly kritice a v angličtině se pro vládní projekty pochybných zásluh vžil termín „boondoggling“.

Pracovní pomoc potřebným byla domnělým účelem WPA. Při výpovědi před zvláštním senátním výborem pro vyšetřování nezaměstnanosti a pomoci v roce 1938 Corrington Gill – asistent správce WPA Harryho Hopkinse – tvrdil: „Naši regionální zástupci… jsou v důvěrném kontaktu se státy a podmínkami ve státech“ (U.S. Senate 1938, s. 51).

Roseveltova administrativa samozřejmě tvrdila, že dolary byly přidělovány tam, kde byla potřeba největší. Někteří tehdejší pozorovatelé však měli podezření, co bylo skutečnou motivací New Dealers.

Rozdělování prostředků WPA

V roce 1939 senátor za stát Georgia Richard Russell ve svém projevu před Senátem srovnával prostředky, které jeho stát obdržel, s těmi, které obdržel Wisconsin, stát s podobnou rozlohou a počtem obyvatel, ale s mnohem většími prostředky. Byl přerušen senátorem Ellisonem Smithem z Jižní Karolíny:

Pan Smith: Zaujala mě analýza, kterou pan senátor provedl a která ukázala, že Wisconsin a Georgia jsou si v těchto vlastnostech téměř rovny. Zajímalo by mě, zda má pan senátor nějaký způsob, jak zjistit politický aspekt v těchto dvou státech.
Pan Russell: Smith: Pane předsedo, neměl jsem v úmyslu dotknout se politických aspektů této otázky.
Pane Smithi: Proč ne? Senátor ví, že to je všechno (Sněmovna reprezentantů USA 1939, s. 926).

Vědci začali zkoumat New Deal v tomto světle a přinesli důkazy podporující tvrzení senátora Smithe, že politické ohledy pomáhaly utvářet WPA.

Empirickou analýzu výdajových priorit New Dealu umožnil Leonard Arrington, když v roce 1969 objevil dokumenty vypracované neznámou federální vládní agenturou. „Padesátistránkové zprávy – jedna pro každý stát – připravené koncem roku 1939 Úřadem vládních zpráv pro potřeby Franklina Roosevelta během prezidentské kampaně v roce 1940 podávají přesné informace o činnosti a úspěších jednotlivých hospodářských agentur New Dealu“ (Arrington 1969, s. 311).

Použití tohoto zdroje dat ke zkoumání vztahu mezi prostředky WPA pro státy a ekonomickou situací ve státech ztěžuje podporu tvrzení administrativy o přidělování dolarů tam, kde byla potřeba největší. Důkazy naopak podporují politickou motivaci struktury výdajů. Zatímco legislativa, která financovala WPA, prošla Sněmovnou reprezentantů, hlasitá menšina v Senátu se postavila proti tomuto opatření – což Rooseveltova administrativa nezapomněla. „Hopkins věnoval značnou pozornost svým vztahům s Kongresem, zejména od roku 1935. Zatímco některé kongresmany neustále ignoroval kvůli jejich protivným způsobům, kterými se stavěli proti New Dealu…, zvláštní pozornost věnoval senátorům…, kteří program pracovní pomoci podporovali.“ (Charles 1963, s. 162)

Empirické výsledky potvrzují Charlesovo tvrzení; dolary WPA proudily do států, jejichž senátoři hlasovali pro zákon z roku 1935. Stejně tak, pokud byli senátoři státu proti opatření, bylo do státu rozděleno podstatně méně dolarů na pracovní pomoc.

Výše odpovídajících prostředků potřebných k „nákupu“ prostředků WPA nebyla v jednotlivých státech stejná. Rooseveltova administrativa argumentovala tím, že ponechání volnosti při určování výše dorovnávacího příspěvku jí umožní dostat projekty do států s menšími zdroji. Senátor Richard Russell z Georgie si v senátním projevu stěžoval, že „chudší státy . . musí ze své chudoby přispívat na sponzorované projekty více než bohatší státy“ (Congressional Record 1939, s. 921). Senátor Russell zapsal sponzorské příspěvky jednotlivých států do Kongresového záznamu. Údaje potvrzují senátorovo tvrzení. Občané v relativně chudém Tennessee byli nuceni přispívat na projekty WPA 33,2 %, zatímco občané v relativně bohaté Pensylvánii museli na jejich projekty přispívat pouze 10,1 %. Empirické důkazy podporují názor, že snížením výše spoluúčasti mohl Roosevelt umístit více projektů do států, které pro něj byly politicky důležité (Couch a Smith, 2000).

WPA představoval největší program svého druhu v americké historii. Milionům nezaměstnaných dával do rukou tolik potřebné dolary a přispíval tak k rozvoji národní infrastruktury. Navzdory těmto úspěchům zůstávají vážné otázky týkající se toho, zda byly peníze, projekty a pracovní místa v rámci programu rozdělovány těm, kteří je skutečně potřebovali, nebo zda místo toho sloužily k podpoře politických aspirací Rooseveltovy administrativy.

Arrington, Leonard J. „The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.“ (Předběžný statistický průzkum). Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 a 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. a Lewis Smith (2000) „New Deal Programs and State Matching Funds:

Higgs, Robert: „Reconstruction or Re-election?“ Nepublikovaný rukopis, University of North Alabama.

Higgs, Robert: „Reconstruction or Re-election?“ Nepublikovaný rukopis, University of North Alabama. Krize a Leviatan: New York: Leiggs: Leiggs: Leiggs in the Growth of American Government, New York: Critical Episodes in the Growth of American Government: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett a Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief (Správa federální pracovní pomoci). Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. „The Microeconomics of Depression Unemployment“. Journal of Economic History 51, č. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7 (Činnost vybraných federálních úřadů). Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. „A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939“. Ph.D. disertační práce, Utah State University, 1972.

Sněmovna reprezentantů USA. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 a 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief („Byrnesův výbor“). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. „The Political Economy of New Deal Spending“ (Politická ekonomie výdajů New Dealu): An Econometric Analysis.“ Review of Economics and Statistics 56, č. 1 (1974): 30-38.

Návrhy na další čtení:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse a Robert M. Whaples, editoři. Public Choice Interpretations of American Economic History (Interpretace americké ekonomické historie na základě veřejné volby). Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. a William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.

.