Wprowadzenie: Wielki Kryzys i Nowy Ład

Wielki Kryzys jest wydarzeniem wyjątkowym w historii Stanów Zjednoczonych, zarówno ze względu na swoją długość, jak i dotkliwość. Wraz z bezprecedensowym załamaniem gospodarczym naród stanął w obliczu „sytuacji kryzysowej poważniejszej niż wojna” (Higgs 1987, s. 159). Depresja była okresem ogromnego cierpienia i w najgorszym momencie pozostawiła jedną czwartą siły roboczej bez pracy. W dwudziestym wieku roczna stopa bezrobocia osiągnęła średnio dwucyfrowy poziom w ciągu zaledwie jedenastu lat. Dziesięć z nich przypadło na okres Wielkiego Kryzysu.

Zdezorientowany i głodny naród zwrócił się o pomoc do rządu. Po zaprzysiężeniu Franklina Delano Roosevelta 4 marca 1933 roku reakcja rządu federalnego na kryzys gospodarczy była szybka i ogromna. Eksplozja ustawodawstwa – które zaczęto nazywać Nowym Ładem – miała na celu, przynajmniej w teorii, powstrzymanie ludzkiego cierpienia i skierowanie kraju na drogę odnowy. Prezydent obiecywał ulgę, odbudowę i reformę.

Pomimo że Civil Works Administration (CWA), Civilian Conservation Corps (CCC) i National Recovery Administration (NRA) zostały uruchomione dwa lata wcześniej, Works Progress Administration (WPA) stała się najbardziej znaną z agencji alfabetu administracji. W istocie, dla wielu osób program robót jest synonimem całego Nowego Ładu. Roosevelt poświęcił WPA więcej energii i pieniędzy niż jakiejkolwiek innej agencji (Charles 1963, s. 220). WPA miała zapewnić publiczne zatrudnienie ludziom, którzy nie mieli pracy. Administracja uważała, że tworzenie miejsc pracy dla bezrobotnych odbuduje ludzkiego ducha, ale godność miała swoją cenę – zażądano środków w wysokości prawie 5 miliardów dolarów. W latach 1936-1939 wydatki wyniosły w sumie prawie 7 miliardów dolarów. Dane roczne są podane w tabeli 1.

Tabela 1
WPA Expenditures

Year	Expenditure
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879,493,595
1938	$ 1,463,694,664
1939	$ 2,125,009,386

Źródło: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

Ustawa, która stworzyła WPA, Emergency Relief Appropriation Act z 1935 roku, przepłynęła przez Izbę, przechodząc z przewagą 329 do 78, ale ugrzęzła w Senacie, gdzie zdecydowana mniejszość argumentowała przeciwko środkowi. Pomimo opozycji, ustawa przeszła w kwietniu 1935 roku.

Harry Hopkins stanął na czele nowej organizacji. Hopkins stał się, „po Roosevelcie, najpotężniejszym człowiekiem w administracji” (Reading 1972, s. 16-17). Wszyscy administratorzy WPA, niezależnie od tego, czy zostali przydzieleni do Waszyngtonu, czy do stanowych i lokalnych biur okręgowych agencji, byli pracownikami rządu federalnego, a wszystkie pensje pracowników WPA były wypłacane bezpośrednio ze skarbu państwa USA (Kurzman 1974, s. 107). WPA wymagała od stanów zapewnienia części własnych środków na sfinansowanie projektów, ale nigdy nie określono konkretnego udziału – fakt ten stał się później źródłem spornej debaty.

Agencja przygotowała „Przewodnik po kwalifikowalności projektów WPA”, który został udostępniony stanom. Opisano w nim dziewiętnaście rodzajów potencjalnie możliwych do sfinansowania działań, począwszy od kontroli malarii, poprzez programy rekreacyjne, aż po budowę ulic (MacMahon, Millet i Ogden 1941, s. 308).

Hopkins i Roosevelt zaproponowali, by rekompensata dla WPA opierała się na „płacy bezpieczeństwa”, która byłaby stawką godzinową wyższą niż typowa zapomoga, ale niższą niż ta oferowana przez prywatnych pracodawców. Administracja twierdziła, że mylące jest ocenianie efektów programu wyłącznie na podstawie wypłacanych pensji – ważniejsze były zarobki wynikające z ciągłości zatrudnienia. Dlatego też płace były podawane w kwotach miesięcznych.

Płace różniły się znacznie w poszczególnych regionach i stanach. Senator Richard Russell z Georgii wyjaśnił: „W stanie Tennessee człowiek, który pracuje kilofem i łopatą za 18 centów za godzinę, jest ograniczony do 26 dolarów miesięcznie i musi pracować 144 godziny, aby zarobić 26 dolarów. Natomiast człowiek, który pracuje w Pensylwanii, musi pracować tylko 30 godzin, aby zarobić 94 dolary, z funduszy, które są wypłacane ze wspólnego skarbu Stanów Zjednoczonych” (Izba Reprezentantów USA 1938, s. 913). Powtarzające się skargi tego rodzaju doprowadziły do korekt w stawce płac, które zmniejszyły różnice regionalne, aby lepiej odzwierciedlały koszty utrzymania w danym stanie.

Robert Margo argumentuje, że federalne programy pomocowe, takie jak WPA, mogły zaostrzyć problem bezrobocia w kraju. Przedstawia on dowody wskazujące na to, że długotrwale bezrobotni korzystający z pomocy społecznej „nie bardzo reagowali na poprawę warunków ekonomicznych”, podczas gdy długotrwale bezrobotni nie korzystający z pomocy społecznej „reagowali na poprawę warunków ekonomicznych” (Margo 1991:339). Wielu pracowników obawiało się niestabilności związanej z pracą w sektorze prywatnym i niechętnie odchodziło z WPA. Jak wyjaśnia Margo, „Zapewniając alternatywę dla poszukiwania pracy (które wielu pracowników WPA uważało, słusznie lub nie, za bezowocne), ulgi w pracy mogły zmniejszyć presję na obniżenie płac nominalnych” (s. 340). Ten brak dostosowania stawki płac mógł spowolnić powrót gospodarki do pełnego zatrudnienia.

Liczbę osób zatrudnionych przez WPA podano na wykresie 1. Gavin Wright zwraca uwagę, że „zatrudnienie w WPA osiągało szczyty jesienią w latach wyborczych” (Wright 1974, s. 35).

Figure 1 – Number of Persons Employed by WPA
1936-1941
(in thousands)

Source: Wright (1974), s. 35.

Praca wykonana przez tę organizację stoi jako hołd dla WPA. Prawie każda społeczność w Ameryce ma park, most lub szkołę zbudowaną przez tę agencję. Do 1940 roku WPA wzniosła 4 383 nowych budynków szkolnych i dokonała napraw i uzupełnień ponad 30 000 innych. Zbudowano ponad 130 szpitali i wprowadzono ulepszenia w kolejnych 1670 (MacMahon, Millet i Ogden 1941, s. 4-5). Położono prawie 9000 mil nowych kanalizacji burzowych i sanitarnych. Agencja zaangażowała się w prace konserwatorskie, sadząc 24 miliony drzew (Office of Government Reports 1939, s. 80). WPA wybudowała lub odnowiła ponad 2500 stadionów sportowych w całym kraju o łącznej pojemności 6 000 000 miejsc siedzących (MacMahon, Millet i Ogden 1941, s. 6-7). Do lata 1938 roku 280 000 mil dróg i ulic zostało utwardzonych lub naprawionych, a 29 000 mostów zostało zbudowanych. Zbudowano ponad 150 nowych lotnisk i 280 mil pasów startowych (Office of Government Reports 1939, s. 79).

Ponieważ Harry Hopkins wierzył, że praca zapewniana przez WPA powinna odpowiadać umiejętnościom bezrobotnych, artyści byli zatrudniani do malowania murali w budynkach publicznych, rzeźbiarze tworzyli pomniki w parkach i na polach bitew, a aktorom i muzykom płacono za występy. Te programy dla białych kołnierzyków nie uniknęły krytyki, a termin „boondoggling” został dodany do języka angielskiego, aby opisać rządowe projekty o wątpliwej wartości.

Zwalczanie pracy dla potrzebujących było rzekomym celem WPA. Zeznając przed senacką komisją specjalną do zbadania bezrobocia i ulg w 1938 roku, Corrington Gill – asystent administratora WPA Harry’ego Hopkinsa – zapewniał: „Nasi regionalni przedstawiciele … są w ścisłym kontakcie ze stanami i warunkami w nich panującymi” (Senat USA 1938, s. 51).

Administracja Roosevelta twierdziła oczywiście, że dolary przydzielano tam, gdzie potrzeby były największe. Niektórzy ówcześni obserwatorzy byli jednak podejrzliwi co do tego, co naprawdę motywowało Nowych Dealerów.

Rozdzielanie funduszy WPA

W 1939 roku senator z Georgii Richard Russell w przemówieniu przed Senatem porównał środki, jakie otrzymał jego stan, ze środkami otrzymanymi przez Wisconsin, stan o podobnej powierzchni i liczbie ludności, ale dysponujący znacznie większymi zasobami. Przerwał mu senator Ellison Smith z Karoliny Południowej:

Panie Smith: Zainteresowała mnie analiza, którą senator przeprowadził w odniesieniu do bogactwa i populacji, która wykazała, że Wisconsin i Georgia były tak prawie równe w tych cechach. Zastanawiałem się, czy senator ma jakiś sposób, aby ustalić aspekt polityczny w tych dwóch stanach.
Pan Russell: Panie prezydencie, nie miałem zamiaru poruszać żadnych politycznych aspektów tego pytania.
Pan Smith: Dlaczego nie? Senator wie, że to wszystko (Izba Reprezentantów USA 1939, s. 926).

Naukowcy zaczęli badać Nowy Ład w tym świetle, dostarczając dowodów potwierdzających twierdzenie senatora Smitha, że względy polityczne pomogły ukształtować WPA.

Analiza empiryczna priorytetów wydatków Nowego Ładu stała się możliwa dzięki odkryciu przez Leonarda Arringtona w 1969 roku dokumentów przygotowanych przez niejasną federalną agencję rządową. „Przygotowane pod koniec 1939 roku przez Office of Government Reports na użytek Franklina Roosevelta podczas kampanii prezydenckiej w 1940 roku, 50-stronicowe raporty – po jednym dla każdego stanu – zawierają precyzyjne informacje na temat działalności i osiągnięć różnych agencji ekonomicznych Nowego Ładu” (Arrington 1969, s. 311).

Użycie tego źródła danych do zbadania związku między środkami WPA dla stanów a warunkami gospodarczymi w poszczególnych stanach sprawia, że trudno jest poprzeć twierdzenia administracji o przeznaczaniu dolarów tam, gdzie potrzeby były największe. Zamiast tego dowody przemawiają za polityczną motywacją wzoru wydatków. Podczas gdy ustawa, która finansowała WPA, przeszła przez Izbę, zdecydowana mniejszość w Senacie sprzeciwiła się jej uchwaleniu – o czym administracja Roosevelta nie zapomniała. „Hopkins poświęcał wiele uwagi swoim stosunkom z Kongresem, zwłaszcza od 1935 roku. Podczas gdy stale ignorował kilku kongresmenów z powodu ich obrzydliwych sposobów przeciwstawiania się New Deal, szczególną uwagę poświęcał senatorom, którzy popierali program pomocy w pracy (Charles 1963, s. 162).

Wyniki badań empirycznych potwierdzają tezę Charlesa; dolary WPA płynęły do stanów, których senatorowie głosowali za ustawą z 1935 roku. Podobnie, jeśli senatorowie danego stanu byli przeciwni tej ustawie, do tego stanu trafiało znacznie mniej dolarów na pomoc w pracy.

Fundusze wyrównawcze wymagane do „kupienia” środków WPA nie były jednakowe w poszczególnych stanach. Administracja Roosevelta argumentowała, że pozostawienie im swobody w określaniu wielkości funduszy wyrównawczych umożliwiłoby im dostarczenie projektów do stanów dysponujących mniejszymi środkami. Senator Richard Russell z Georgii skarżył się w przemówieniu wygłoszonym w Senacie, że „biedniejsze stany . . są zobowiązane do przekazywania z własnej biedy więcej na sponsorowane projekty niż stany bogatsze” (Congressional Record 1939, s. 921). Senator Russell wprowadził wkłady sponsorów z każdego stanu do Zapisu Kongresowego. Dane potwierdzają twierdzenie senatora. Obywatele relatywnie biednego Tennessee byli zmuszeni do wpłacania 33,2 procent na projekty WPA, podczas gdy obywatele relatywnie bogatej Pensylwanii musieli wpłacać tylko 10,1 procent na swoje projekty. Dowody empiryczne potwierdzają tezę, że poprzez obniżenie wielkości wkładu Roosevelt był w stanie umieścić więcej projektów w stanach, które były dla niego ważne politycznie (Couch i Smith, 2000).

WPA reprezentowała największy program tego rodzaju w historii Ameryki. Włożył on bardzo potrzebne dolary w ręce milionów bezrobotnych, a w procesie tym przyczynił się do rozwoju infrastruktury narodowej. Pomimo tego rekordu osiągnięć, pozostają poważne pytania dotyczące tego, czy pieniądze programu, projekty i miejsca pracy były rozdawane tym, którzy naprawdę ich potrzebowali, czy też zamiast tego służyły dalszym politycznym aspiracjom administracji Roosevelta.

Arrington, Leonard J. „The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.” Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 i 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. i Lewis Smith (2000) „New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” unpublished manuscript, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett i Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. „The Microeconomics of Depression Unemployment.” Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. „A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939.” Ph.D. dissertation, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 i 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (’Byrnes Committee’). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. „The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Sugestie dotyczące dalszej lektury:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. i William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.

.