Introducción: La Gran Depresión y el New Deal

La Gran Depresión es un acontecimiento único en la historia de Estados Unidos tanto por su duración como por su gravedad. Con el colapso económico sin precedentes, la nación se enfrentó a «una emergencia más grave que la guerra» (Higgs 1987, p. 159). La Depresión fue una época de tremendo sufrimiento y, en su peor momento, dejó sin empleo a una cuarta parte de la población activa. Durante el siglo XX, la tasa de desempleo anual alcanzó un promedio de dos dígitos en sólo once años. Diez de ellos ocurrieron durante la Gran Depresión.

Una nación confundida y hambrienta acudió al gobierno en busca de ayuda. Con la toma de posesión de Franklin Delano Roosevelt el 4 de marzo de 1933, la respuesta del gobierno federal a la emergencia económica fue rápida y masiva. La explosión de legislación -que llegó a llamarse colectivamente el Nuevo Trato- fue diseñada, al menos en teoría, para poner fin al sufrimiento humano y poner al país en el camino de la recuperación. El presidente prometió alivio, recuperación y reforma.

Aunque la Administración de Obras Civiles (CWA), el Cuerpo de Conservación Civil (CCC) y la Administración de Recuperación Nacional (NRA) se iniciaron dos años antes, la Administración de Progreso de Obras (WPA) se convirtió en la más conocida de las agencias del alfabeto de la administración. De hecho, para muchos el programa de obras es sinónimo de todo el Nuevo Trato. Roosevelt dedicó más energía y más dinero a la WPA que a cualquier otra agencia (Charles 1963, p. 220). La WPA proporcionaría empleo público a las personas que estaban sin trabajo. La administración consideraba que la creación de puestos de trabajo para los desempleados restauraría el espíritu humano, pero la dignidad tenía un precio: se solicitó una asignación de casi 5.000 millones de dólares. De 1936 a 1939 los gastos ascendieron a casi 7.000 millones de dólares. Las cifras anuales figuran en el cuadro 1.

Tabla 1
Gastos de la WPA

Año	Gastos
1936	1,295,459,010
1937	$1,879.493.595
1938	1.463.694.664
1939	2.125.009.386

Fuente: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

Proyectos y procedimientos de la WPA

La legislación que creó la WPA, la Emergency Relief Appropriation Act de 1935, fue aprobada por la Cámara de Representantes por un margen de 329 a 78, pero se empantanó en el Senado, donde una minoría ruidosa argumentó contra la medida. A pesar de la oposición, la legislación fue aprobada en abril de 1935.

Harry Hopkins dirigió la nueva organización. Hopkins se convirtió, «después de Roosevelt, en el hombre más poderoso de la administración» (Reading 1972, pp. 16-17). Todos los administradores de la WPA, ya fueran asignados a Washington o a las oficinas de distrito estatales y locales de la agencia, eran empleados del gobierno federal y todos los salarios de los trabajadores de la WPA se distribuían directamente desde el Tesoro de Estados Unidos (Kurzman 1974, p. 107). La WPA exigía a los estados que aportaran parte de sus propios recursos para financiar los proyectos, pero nunca se estipuló una contrapartida específica, un hecho que más tarde se convertiría en fuente de polémicos debates.

La agencia preparó una «Guía de elegibilidad de los proyectos de la WPA» que se puso a disposición de los estados. Se describían diecinueve tipos de actividades potencialmente financiables que iban desde el control de la malaria hasta los programas recreativos y la construcción de calles (MacMahon, Millet y Ogden 1941, p. 308).

Hopkins y Roosevelt propusieron que la compensación de la WPA se basara en un «salario de seguridad» que sería una cantidad por hora mayor que el pago típico de ayuda pero menor que el ofrecido por los empleadores privados. La administración sostenía que era engañoso evaluar los efectos de los programas únicamente sobre la base de los salarios pagados; lo más importante eran los ingresos por el empleo continuo. Por lo tanto, los salarios se informaron en cantidades mensuales.

Los salarios diferían mucho de una región a otra y de un estado a otro. El senador Richard Russell de Georgia explicó: «En el estado de Tennessee, el hombre que trabaja con un pico y una pala a 18 centavos la hora está limitado a 26 dólares al mes, y debe trabajar 144 horas para ganar 26. Mientras que el hombre que trabaja en Pensilvania tiene que trabajar sólo 30 horas para ganar 94 dólares, con fondos que se pagan del Tesoro común de los Estados Unidos» (Cámara de Representantes de Estados Unidos 1938, p. 913). Las quejas recurrentes de esta naturaleza condujeron a ajustes en la tasa salarial que redujeron las diferencias regionales para reflejar más estrechamente el coste de la vida en el estado.

Robert Margo argumenta que los programas federales de ayuda como la WPA pueden haber exacerbado el problema del desempleo de la nación. Presenta pruebas que indican que los desempleados de larga duración que recibían ayuda laboral «no respondían mucho a la mejora de las condiciones económicas», mientras que los desempleados de larga duración que no recibían ayuda laboral «respondían a la mejora de las condiciones económicas» (Margo 1991:339). Muchos trabajadores temían la inestabilidad asociada a un empleo en el sector privado y eran reacios a abandonar la WPA. Como explica Margo, «al proporcionar una alternativa a la búsqueda de empleo (que muchos trabajadores de la WPA percibían, correctamente o no, como infructuosa), el alivio del trabajo puede haber disminuido la presión a la baja sobre los salarios nominales» (p. 340). Esta falta de ajuste de la tasa salarial puede haber ralentizado la vuelta de la economía al pleno empleo.

El número de personas empleadas por la WPA se indica en la figura 1. Gavin Wright señala que «el empleo de la WPA alcanzó sus máximos en el otoño de los años electorales» (Wright 1974, p. 35).

Figura 1 – Número de personas empleadas por la WPA
1936-1941
(en miles)

Fuente: Wright (1974), p. 35.

El trabajo realizado por la organización se erige como un homenaje a la WPA. Casi todas las comunidades de Estados Unidos tienen un parque, un puente o una escuela construidos por la agencia. En 1940, la WPA había erigido 4.383 nuevos edificios escolares y realizado reparaciones y ampliaciones en más de 30.000. Se construyeron más de 130 hospitales y se realizaron mejoras en otros 1.670 (MacMahon, Millet y Ogden 1941, pp. 4-5). Se instalaron casi 9000 millas de nuevos desagües pluviales y líneas de alcantarillado sanitario. La agencia realizó trabajos de conservación plantando 24 millones de árboles (Office of Government Reports 1939, p. 80). La WPA construyó o reformó más de 2.500 estadios deportivos en todo el país con una capacidad combinada de 6.000.000 de asientos (MacMahon, Millet y Ogden 1941. pp. 6-7).

Resolver las necesidades de transporte de la nación supuso gran parte del trabajo de la WPA. Para el verano de 1938, se habían pavimentado o reparado 280.000 millas de carreteras y calles y se habían construido 29.000 puentes. Se construyeron más de 150 nuevos aeródromos y 280 millas de pistas de aterrizaje (Office of Government Reports 1939, p. 79).

Debido a que Harry Hopkins creía que el trabajo proporcionado por la WPA debía coincidir con las habilidades de los desempleados, se emplearon artistas para pintar murales en edificios públicos, escultores crearon monumentos en parques y campos de batalla, y se pagó a actores y músicos para que actuaran. Estos programas de cuello blanco no escaparon a las críticas y el término «boondoggling» se incorporó a la lengua inglesa para describir proyectos gubernamentales de dudoso mérito.

El alivio del trabajo para los necesitados era el propósito putativo de la WPA. En su declaración ante el Comité Especial del Senado para Investigar el Desempleo y la Ayuda en 1938, Corrington Gill -asistente del administrador de la WPA, Harry Hopkins- afirmó: «Nuestros representantes regionales… están íntimamente en contacto con los estados y con las condiciones de los mismos» (Senado de EE.UU. 1938, p. 51).

La administración de Roosevelt, por supuesto, afirmó que los dólares se asignaban a los lugares donde la necesidad era mayor. Sin embargo, algunos observadores de la época desconfiaban de lo que realmente motivaba a los New Dealers.

La distribución de los fondos de la WPA

En 1939, el senador de Georgia Richard Russell, en un discurso ante el Senado, comparó las asignaciones que recibía su estado con las que recibía Wisconsin, un estado con una superficie y una población similares pero con muchos más recursos. Fue interrumpido por el senador Ellison Smith, de Carolina del Sur:

Sr. Smith: Me ha interesado el análisis que el senador ha hecho de la riqueza y la población que mostraba que Wisconsin y Georgia eran tan casi iguales en esas características. Me preguntaba si el Senador tenía alguna forma de averiguar el aspecto político en esos dos Estados.
Sr. Russell: Sr. Presidente, no tenía intención de tocar ningún aspecto político de esta cuestión.
Sr. Smith: ¿Por qué no? El senador sabe que eso es todo lo que hay (U.S. House of Representatives 1939, p. 926).

Los estudiosos han comenzado a examinar el New Deal bajo esta luz, produciendo pruebas que apoyan la afirmación del senador Smith de que las consideraciones políticas ayudaron a dar forma a la WPA.

Un análisis empírico de las prioridades de gasto del New Deal fue posible gracias al descubrimiento de Leonard Arrington en 1969 de documentos preparados por una oscura agencia del gobierno federal. «Preparados a finales de 1939 por la Oficina de Informes Gubernamentales para el uso de Franklin Roosevelt durante la campaña presidencial de 1940, los informes de 50 páginas -uno por cada estado- ofrecen información precisa sobre las actividades y los logros de las diversas agencias económicas del Nuevo Trato» (Arrington 1969, p. 311).

El uso de esta fuente de datos para investigar la relación entre las asignaciones de la WPA a los estados y las condiciones económicas estatales hace que las afirmaciones de la administración de asignar los dólares a los lugares donde la necesidad era mayor sean difíciles de apoyar. En cambio, las pruebas apoyan una motivación política en el patrón de gastos. Aunque la legislación que financió la WPA fue aprobada por la Cámara de Representantes, una minoría del Senado se opuso a la medida, un hecho que la administración Roosevelt no olvidó. «Hopkins dedicó una atención considerable a sus relaciones con el Congreso, especialmente a partir de 1935. Aunque ignoró continuamente a varios congresistas por su odiosa forma de oponerse al New Deal… prestó especial atención a los senadores… que apoyaban el programa de ayuda al trabajo (Charles 1963, p. 162).

Los resultados empíricos confirman la afirmación de Charles; los dólares de la WPA fluyeron hacia los estados cuyos senadores votaron a favor de la legislación de 1935. Del mismo modo, si los senadores del estado se oponían a la medida, se distribuía un número significativamente menor de dólares de ayuda al trabajo al estado.

Los fondos de contrapartida requeridos para «comprar» las asignaciones de la WPA no eran uniformes de un estado a otro. La administración de Roosevelt argumentó que permitirles la discreción para determinar el tamaño de la contrapartida les permitiría conseguir proyectos para los estados con menos recursos. El senador Richard Russell, de Georgia, se quejó en un discurso en el Senado de que «los estados más pobres . . están obligados a contribuir más de su pobreza a los proyectos patrocinados que los estados más ricos» (Congressional Record 1939, p. 921). El senador Russell introdujo las contribuciones de los patrocinadores de cada estado en el Registro del Congreso. Los datos apoyan la afirmación del senador. Los ciudadanos de Tennessee, relativamente pobre, se vieron obligados a contribuir con un 33,2 por ciento a los proyectos de la WPA, mientras que los ciudadanos de Pensilvania, relativamente rica, sólo tuvieron que contribuir con un 10,1 por ciento a sus proyectos. Las pruebas empíricas apoyan la idea de que, al reducir la cuantía de la contribución, Roosevelt pudo destinar más proyectos a los estados que eran importantes para él desde el punto de vista político (Couch y Smith, 2000).

La WPA representó el mayor programa de este tipo en la historia de Estados Unidos. Puso dólares muy necesarios en manos de millones de desempleados y, en el proceso, contribuyó a la infraestructura de la nación. A pesar de estos logros, siguen existiendo serias dudas sobre si el dinero, los proyectos y los puestos de trabajo del programa se distribuyeron entre los verdaderamente necesitados o, por el contrario, se destinaron a promover las aspiraciones políticas de la administración Roosevelt.

Arrington, Leonard J. «The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry». Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 y 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. y Lewis Smith (2000) «New Deal Programs and State Matching Funds: ¿Reconstrucción o reelección?» Manuscrito inédito, Universidad de Alabama del Norte.

Higgs, Robert. Crisis y Leviatán: Critical Episodes in the Growth of American Government, Nueva York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett y Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. «The Microeconomics of Depression Unemployment». Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. «A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939». Ph.D. dissertation, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 y 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (‘Byrnes Committee’). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. «The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis». Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Sugerencias de lecturas adicionales:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, y Robert M. Whaples, editores. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. y William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.