Einführung: Die Große Depression und der New Deal

Die Große Depression ist ein in der amerikanischen Geschichte einzigartiges Ereignis, sowohl was ihre Dauer als auch ihre Schwere betrifft. Mit dem beispiellosen wirtschaftlichen Zusammenbruch sah sich die Nation „einer Notlage gegenüber, die ernster war als ein Krieg“ (Higgs 1987, S. 159). Die Depression war eine Zeit ungeheuren Leids und führte in ihrer schlimmsten Phase dazu, dass ein Viertel der Erwerbsbevölkerung arbeitslos wurde. Während des zwanzigsten Jahrhunderts lag die jährliche Arbeitslosenquote in nur elf Jahren im Durchschnitt im zweistelligen Bereich. Zehn davon fielen in die Zeit der Großen Depression.

Eine verwirrte und hungrige Nation wandte sich an die Regierung um Hilfe. Mit dem Amtsantritt von Franklin Delano Roosevelt am 4. März 1933 reagierte die Bundesregierung schnell und massiv auf die wirtschaftliche Notlage. Das explosionsartige Anwachsen der Gesetzgebung – die später unter dem Namen New Deal bekannt wurde – sollte, zumindest theoretisch, dem menschlichen Leid ein Ende bereiten und das Land auf den Weg der Besserung bringen. Der Präsident versprach Erleichterung, Wiederaufbau und Reformen.

Obwohl die Civil Works Administration (CWA), das Civilian Conservation Corps (CCC) und die National Recovery Administration (NRA) bereits zwei Jahre zuvor ins Leben gerufen worden waren, wurde die Works Progress Administration (WPA) die bekannteste der Alphabet-Agenturen der Regierung. In der Tat ist das Arbeitsprogramm für viele ein Synonym für den gesamten New Deal. Roosevelt widmete dem WPA mehr Energie und mehr Geld als jeder anderen Behörde (Charles 1963, S. 220). Das WPA sollte Menschen, die keine Arbeit hatten, eine öffentliche Beschäftigung bieten. Die Regierung war der Ansicht, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen für Arbeitslose den menschlichen Geist wiederherstellen würde, doch die Würde hatte ihren Preis – es wurden Mittel in Höhe von fast 5 Milliarden Dollar beantragt. Von 1936 bis 1939 beliefen sich die Ausgaben auf fast 7 Milliarden Dollar. Die jährlichen Zahlen sind in Tabelle 1 aufgeführt.

Tabelle 1
WPA-Ausgaben

Jahr	Ausgaben
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879,493,595
1938	$1,463,694,664
1939	$2,125,009,386

Quelle: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

Die Gesetzgebung zur Schaffung des WPA, der Emergency Relief Appropriation Act of 1935, wurde vom Repräsentantenhaus mit 329 zu 78 Stimmen verabschiedet, blieb aber im Senat stecken, wo eine lautstarke Minderheit gegen die Maßnahme argumentierte. Trotz der Opposition wurde das Gesetz im April 1935 verabschiedet.

Harry Hopkins leitete die neue Organisation. Hopkins wurde „nach Roosevelt der mächtigste Mann in der Verwaltung“ (Reading 1972, S. 16-17). Alle WPA-Verwalter, ob sie nun in Washington oder in den Bezirksämtern der Bundesstaaten und Kommunen eingesetzt waren, waren Angestellte der Bundesregierung, und die Löhne aller WPA-Arbeiter wurden direkt vom US-Finanzministerium ausgezahlt (Kurzman 1974, S. 107). Das WPA verlangte von den Bundesstaaten, dass sie einen Teil ihrer eigenen Mittel zur Finanzierung von Projekten aufbrachten, aber eine bestimmte Höhe wurde nie festgelegt – eine Tatsache, die später zu einer Quelle strittiger Debatten werden sollte.

Die Agentur erstellte einen „Leitfaden für die Förderungswürdigkeit von WPA-Projekten“, der den Bundesstaaten zur Verfügung gestellt wurde. Darin wurden neunzehn Arten von potenziell finanzierbaren Aktivitäten beschrieben, die von der Malariabekämpfung über Freizeitprogramme bis hin zum Straßenbau reichten (MacMahon, Millet und Ogden 1941, S. 308).

Hopkins und Roosevelt schlugen vor, dass die WPA-Entschädigung auf einem „Sicherheitslohn“ basieren sollte, der stündlich höher sein sollte als der typische Hilfslohn, aber niedriger als der von privaten Arbeitgebern angebotene. Die Verwaltung vertrat die Auffassung, dass es irreführend sei, die Auswirkungen des Programms ausschließlich auf der Grundlage der gezahlten Löhne zu bewerten – wichtiger sei der Verdienst durch kontinuierliche Beschäftigung. Daher wurden die Löhne in monatlichen Beträgen angegeben.

Die Löhne unterschieden sich stark von Region zu Region und von Bundesstaat zu Bundesstaat. Senator Richard Russell aus Georgia erklärte: „Im Staat Tennessee darf ein Mann, der mit Hacke und Schaufel für 18 Cent pro Stunde arbeitet, nur 26 Dollar im Monat verdienen, und er muss 144 Stunden arbeiten, um 26 Dollar zu verdienen, während ein Mann, der in Pennsylvania arbeitet, nur 30 Stunden arbeiten muss, um 94 Dollar zu verdienen, und zwar aus Mitteln, die aus der allgemeinen Staatskasse der Vereinigten Staaten bezahlt werden“ (US-Repräsentantenhaus 1938, S. 913). Wiederkehrende Beschwerden dieser Art führten zu Anpassungen des Lohnsatzes, die die regionalen Unterschiede verringerten, um die Lebenshaltungskosten im Staat besser widerzuspiegeln.

Robert Margo argumentiert, dass bundesstaatliche Hilfsprogramme wie das WPA das Problem der Arbeitslosigkeit in der Nation verschärft haben könnten. Er legt Beweise vor, die zeigen, dass Langzeitarbeitslose, die Arbeitsunterstützung erhielten, „nicht sehr empfänglich für verbesserte wirtschaftliche Bedingungen waren“, während Langzeitarbeitslose, die keine Arbeitsunterstützung erhielten, „auf verbesserte wirtschaftliche Bedingungen reagierten“ (Margo 1991:339). Viele Arbeitnehmer fürchteten die mit einem Arbeitsplatz in der Privatwirtschaft verbundene Instabilität und zögerten, die WPA zu verlassen. Margo erklärt: „Indem die Arbeitsentlastung eine Alternative zur Arbeitssuche bot (die viele WPA-Beschäftigte zu Recht oder zu Unrecht als erfolglos ansahen), hat sie möglicherweise den Abwärtsdruck auf die Nominallöhne gemildert“ (S. 340). Diese fehlende Anpassung des Lohnsatzes könnte die Rückkehr der Wirtschaft zur Vollbeschäftigung verlangsamt haben.

Die Zahl der vom WPA beschäftigten Personen ist in Abbildung 1 dargestellt. Gavin Wright weist darauf hin, dass „die WPA-Beschäftigung im Herbst von Wahljahren Spitzenwerte erreichte“ (Wright 1974, S. 35).

Abbildung 1 – Anzahl der vom WPA beschäftigten Personen
1936-1941
(in Tausend)

Quelle: Wright (1974), S. 35.

Die von der Organisation geleistete Arbeit ist ein Tribut an die WPA. In fast jeder amerikanischen Gemeinde gibt es einen Park, eine Brücke oder eine Schule, die von dieser Organisation gebaut wurden. Bis 1940 hatte die WPA 4.383 neue Schulgebäude errichtet und über 30.000 andere repariert und erweitert. Mehr als 130 Krankenhäuser wurden gebaut und an weiteren 1670 wurden Verbesserungen vorgenommen (MacMahon, Millet und Ogden 1941, S. 4-5). Nahezu 9000 Meilen neuer Regenwasserkanäle und Abwasserkanäle wurden verlegt. Die Agentur engagierte sich im Naturschutz und pflanzte 24 Millionen Bäume (Office of Government Reports 1939, S. 80). Die WPA baute oder renovierte mehr als 2500 Sportstadien im ganzen Land mit einer Gesamtkapazität von 6.000.000 Sitzplätzen (MacMahon, Millet und Ogden 1941, S. 6-7).

Ein Großteil der Arbeit der WPA entfiel auf die Bewältigung der Transportbedürfnisse der Nation. Bis zum Sommer 1938 waren 280.000 Meilen an Straßen und Wegen asphaltiert oder repariert und 29.000 Brücken gebaut worden. Über 150 neue Flugplätze und 280 Meilen Start- und Landebahnen wurden gebaut (Office of Government Reports 1939, S. 79).

Da Harry Hopkins der Meinung war, dass die von der WPA angebotene Arbeit den Fähigkeiten der Arbeitslosen entsprechen sollte, wurden Künstler eingestellt, um Wandmalereien in öffentlichen Gebäuden anzufertigen, Bildhauer schufen Denkmäler für Parks und Schlachtfelder, und Schauspieler und Musiker wurden für Auftritte bezahlt. Diese Angestelltenprogramme entgingen nicht der Kritik, und der Begriff „boondoggling“ wurde in die englische Sprache aufgenommen, um Regierungsprojekte von zweifelhaftem Wert zu beschreiben.

Arbeitshilfe für Bedürftige war der vermeintliche Zweck des WPA. Bei seiner Aussage vor dem Sonderausschuss des Senats zur Untersuchung von Arbeitslosigkeit und Hilfsmaßnahmen im Jahr 1938 erklärte Corrington Gill – Assistent des WPA-Verwalters Harry Hopkins -: „Unsere regionalen Vertreter … stehen in engem Kontakt mit den Staaten und den Bedingungen in den Staaten“ (US-Senat 1938, S. 51).

Die Roosevelt-Administration behauptete natürlich, dass die Gelder dort eingesetzt wurden, wo der Bedarf am größten war. Einige Beobachter waren damals jedoch misstrauisch, was die New Dealers wirklich motivierte.

Die Verteilung der WPA-Mittel

Im Jahr 1939 verglich der Senator von Georgia, Richard Russell, in einer Rede vor dem Senat die Mittel, die sein Bundesstaat erhielt, mit denen, die Wisconsin erhielt, ein Staat mit ähnlicher Fläche und Bevölkerung, aber mit weitaus mehr Ressourcen. Er wurde von Senator Ellison Smith aus South Carolina unterbrochen:

Mr. Smith: Ich habe mich für die Analyse interessiert, die der Senator über den Reichtum und die Bevölkerung gemacht hat und die zeigte, dass Wisconsin und Georgia in diesen Merkmalen fast gleich waren. Ich habe mich gefragt, ob der Senator eine Möglichkeit hat, den politischen Aspekt in diesen beiden Staaten festzustellen.
Mr. Russell: Herr Präsident, ich hatte nicht die Absicht, irgendwelche politischen Aspekte dieser Frage anzusprechen.
Mr. Smith: Why not? Der Senator weiß, dass es nur darum geht (U.S. House of Representatives 1939, S. 926).

Wissenschaftler haben begonnen, den New Deal in diesem Licht zu untersuchen und Beweise zu liefern, die die Behauptung von Senator Smith stützen, dass politische Erwägungen bei der Gestaltung des WPA eine Rolle spielten.

Eine empirische Analyse der Ausgabenprioritäten des New Deal wurde durch die Entdeckung von Dokumenten durch Leonard Arrington im Jahr 1969 ermöglicht, die von einer obskuren Bundesbehörde erstellt wurden. „Die 50-seitigen Berichte – einer für jeden Bundesstaat – wurden Ende 1939 vom Office of Government Reports für Franklin Roosevelt während des Präsidentschaftswahlkampfes 1940 erstellt und enthalten genaue Informationen über die Aktivitäten und Leistungen der verschiedenen Wirtschaftsagenturen des New Deal“ (Arrington 1969, S. 311).

Die Verwendung dieser Datenquelle zur Untersuchung des Verhältnisses zwischen den WPA-Mitteln für die Bundesstaaten und den wirtschaftlichen Bedingungen in den Bundesstaaten macht es schwierig, die Behauptungen der Regierung zu stützen, dass die Gelder dort eingesetzt wurden, wo der Bedarf am größten war. Stattdessen gibt es Anhaltspunkte für eine politische Motivation für die Ausgabenmuster. Während die Gesetzgebung zur Finanzierung des WPA durch das Repräsentantenhaus segelte, sprach sich eine lautstarke Minderheit im Senat gegen die Maßnahme aus – eine Tatsache, die die Roosevelt-Administration nicht vergessen hat. „Hopkins widmete seinen Beziehungen zum Kongress große Aufmerksamkeit, insbesondere ab 1935. Während er einige Kongressabgeordnete wegen ihrer unausstehlichen Art, sich dem New Deal zu widersetzen, ständig ignorierte, schenkte er den Senatoren besondere Aufmerksamkeit, die das Work Relief Program unterstützten (Charles 1963, S. 162).

Empirische Ergebnisse bestätigen Charles‘ Behauptung; WPA-Dollars flossen in die Staaten, deren Senatoren für die Gesetzgebung von 1935 stimmten. Wenn die Senatoren eines Staates gegen die Maßnahme stimmten, wurden deutlich weniger WPA-Dollars an den Staat verteilt.

Die für den „Kauf“ von WPA-Mitteln erforderlichen zusätzlichen Mittel waren von Staat zu Staat nicht einheitlich. Die Roosevelt-Administration argumentierte, dass sie durch die Ermessensfreiheit bei der Festlegung der Höhe der Ausgleichszahlungen in der Lage wäre, den Staaten mit weniger Mitteln Projekte zukommen zu lassen. Senator Richard Russell aus Georgia beklagte in einer Rede im Senat, dass „die ärmeren Staaten . . müssen aus ihrer Armut mehr zu den geförderten Projekten beitragen als die reicheren Staaten“ (Congressional Record 1939, S. 921). Senator Russell trug die Sponsorenbeiträge der einzelnen Bundesstaaten in das Kongressprotokoll ein. Die Daten stützen die Behauptung des Senators. Die Bürger im relativ armen Tennessee mussten 33,2 Prozent zu den WPA-Projekten beitragen, während die Bürger im relativ reichen Pennsylvania nur 10,1 Prozent zu ihren Projekten beisteuern mussten. Empirische Belege stützen die Annahme, dass Roosevelt durch die Senkung des Anteils mehr Projekte in Staaten durchführen konnte, die ihm politisch wichtig waren (Couch und Smith, 2000).

Das WPA war das größte Programm seiner Art in der amerikanischen Geschichte. Es brachte Millionen von Arbeitslosen das dringend benötigte Geld und trug so zum Ausbau der Infrastruktur der Nation bei. Trotz dieser Erfolge bleiben ernsthafte Fragen darüber offen, ob das Geld, die Projekte und die Arbeitsplätze des Programms an die wirklich Bedürftigen verteilt wurden oder ob sie stattdessen den politischen Bestrebungen der Roosevelt-Regierung dienten.

Arrington, Leonard J. „The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.“ Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 und 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. und Lewis Smith (2000) „New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?“ unveröffentlichtes Manuskript, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett und Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. „The Microeconomics of Depression Unemployment.“ Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. „A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939.“ Ph.D. dissertation, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 und 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (‚Byrnes Committee‘). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. „The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis.“ Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Lesetipps:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, and Robert M. Whaples, editors. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. und William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.