Introducere: Marea Depresiune și New Deal

Marea Depresiune reprezintă un eveniment unic în istoria americană atât prin durata, cât și prin gravitatea sa. Odată cu colapsul economic fără precedent, națiunea s-a confruntat cu „o urgență mai gravă decât războiul” (Higgs 1987, p. 159). Depresiunea a fost o perioadă de suferință imensă și, în cel mai rău caz, a lăsat un sfert din forța de muncă în șomaj. Pe parcursul secolului al XX-lea, rata anuală a șomajului a atins în medie niveluri de două cifre în doar unsprezece ani. Zece dintre aceștia au avut loc în timpul Marii Depresiuni.

O națiune confuză și înfometată s-a îndreptat către guvern pentru asistență. Odată cu învestirea lui Franklin Delano Roosevelt la 4 martie 1933, răspunsul guvernului federal la urgența economică a fost rapid și masiv. Explozia de legislație – care a ajuns să fie numită în mod colectiv New Deal – a fost concepută, cel puțin în teorie, pentru a pune capăt suferinței umane și a pune țara pe drumul spre redresare. Președintele a promis ușurare, recuperare și reformă.

Deși Administrația Lucrărilor Civile (CWA), Corpul Civil de Conservare (CCC) și Administrația Națională de Recuperare (NRA) au fost începute toate cu doi ani mai devreme, Administrația pentru Progresul Lucrărilor (WPA) a devenit cea mai cunoscută dintre agențiile alfabetului administrației. Într-adevăr, pentru mulți, programul de lucrări este sinonim cu întregul New Deal. Roosevelt a dedicat mai multă energie și mai mulți bani WPA decât oricărei alte agenții (Charles 1963, p. 220). WPA urma să ofere locuri de muncă publice pentru persoanele care nu aveau un loc de muncă. Administrația a considerat că crearea de locuri de muncă pentru cei fără loc de muncă ar reface spiritul uman, dar demnitatea a venit cu un preț – a fost solicitată o alocare de aproape 5 miliarde de dolari. Din 1936 până în 1939, cheltuielile s-au ridicat la aproape 7 miliarde de dolari. Cifrele anuale sunt prezentate în Tabelul 1.

Tabel 1
Cheltuieli WPA

Anul	Cheltuieli
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879,493,595
	1938	$1,463,694,664
1939	$2,125,009,386

Sursa: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

Proiecte și proceduri WPA

Legislația care a creat WPA, Emergency Relief Appropriation Act of 1935 a navigat prin Cameră, trecând cu o marjă de 329 la 78, dar s-a împotmolit în Senat, unde o minoritate vocală a argumentat împotriva măsurii. În ciuda opoziției, legislația a fost adoptată în aprilie 1935.

Harry Hopkins a condus noua organizație. Hopkins a devenit, „după Roosevelt, cel mai puternic om din administrație” (Reading 1972, pp. 16-17). Toți administratorii WPA, indiferent dacă erau repartizați la Washington sau la birourile districtuale de stat și locale ale agenției, erau angajați ai guvernului federal și toate salariile lucrătorilor WPA erau distribuite direct de la Trezoreria SUA (Kurzman 1974, p. 107). WPA cerea ca statele să furnizeze o parte din resursele proprii pentru finanțarea proiectelor, dar nu a fost niciodată stipulat un meci specific – un fapt care avea să devină mai târziu o sursă de dezbateri controversate.

Agenția a pregătit un „Ghid de eligibilitate a proiectelor WPA” care a fost pus la dispoziția statelor. Au fost descrise 19 tipuri de activități potențial finanțabile, de la controlul malariei la programe de recreere și până la construirea de străzi (MacMahon, Millet și Ogden 1941, p. 308).

Hopkins și Roosevelt au propus ca remunerația WPA să se bazeze pe un „salariu de securitate”, care ar fi o sumă orară mai mare decât plata tipică de ajutor, dar mai mică decât cea oferită de angajatorii privați. Administrația a susținut că era înșelător să se evalueze efectele programelor doar pe baza salariilor plătite – mai importante erau câștigurile prin angajare continuă. Astfel, salariile au fost raportate în sume lunare.

Salariile au fost foarte diferite de la o regiune la alta și de la un stat la altul. Senatorul Richard Russell din Georgia a explicat: „În statul Tennessee, omul care lucrează cu târnăcopul și lopata cu 18 cenți pe oră este limitat la 26 de dolari pe lună și trebuie să muncească 144 de ore pentru a câștiga 26 de dolari. În timp ce omul care lucrează în Pennsylvania trebuie să muncească doar 30 de ore pentru a câștiga 94 de dolari, din fonduri care sunt plătite din Trezoreria comună a Statelor Unite” (Camera Reprezentanților a SUA 1938, p. 913). Plângeri recurente de această natură au dus la ajustări ale ratei salariale care au redus diferențele regionale pentru a reflecta mai îndeaproape costul vieții în stat.

Robert Margo susține că este posibil ca programele federale de ajutorare precum WPA să fi exacerbat problema șomajului din țară. El prezintă dovezi care indică faptul că șomerii pe termen lung care au beneficiat de ajutor de muncă „nu au fost foarte receptivi la îmbunătățirea condițiilor economice”, în timp ce șomerii pe termen lung care nu au beneficiat de ajutor de muncă „au fost receptivi la îmbunătățirea condițiilor economice” (Margo 1991:339). Mulți lucrători se temeau de instabilitatea asociată cu un loc de muncă în sectorul privat și erau reticenți în a părăsi WPA. După cum explică Margo, „Oferind o alternativă la căutarea unui loc de muncă (pe care mulți lucrători WPA o percepeau, corect sau nu, ca fiind inutilă), scutirea de muncă ar fi putut diminua presiunea în jos asupra salariilor nominale” (p. 340). Este posibil ca această lipsă de ajustare a ratei salariilor să fi încetinit revenirea economiei la ocuparea deplină a forței de muncă.

Numărul persoanelor angajate de WPA este prezentat în figura 1. Gavin Wright subliniază că „ocuparea forței de muncă de către WPA a atins cote maxime în toamna anilor electorali” (Wright 1974, p. 35).

Figura 1 – Numărul de persoane angajate de către WPA
1936-1941
(în mii)

Sursa: Wright (1974), p. 35.

Lucrările realizate de organizație reprezintă un tribut adus WPA. Aproape fiecare comunitate din America are un parc, un pod sau o școală construită de această agenție. Până în 1940, WPA a ridicat 4.383 de clădiri școlare noi și a făcut reparații și adăugiri la alte peste 30.000 de clădiri. Mai mult de 130 de spitale au fost construite și s-au făcut îmbunătățiri la alte 1670 (MacMahon, Millet și Ogden 1941, pp. 4-5). Au fost amenajate aproape 9.000 de mile de noi canale de scurgere a apelor pluviale și de canalizare sanitară. Agenția s-a angajat în lucrări de conservare, plantând 24 de milioane de copaci (Office of Government Reports 1939, p. 80). WPA a construit sau renovat peste 2500 de stadioane sportive din întreaga țară, cu o capacitate combinată de 6.000.000 de locuri (MacMahon, Millet și Ogden 1941. pp. 6-7).

Abordarea nevoilor de transport ale națiunii a reprezentat o mare parte din activitatea WPA. Până în vara anului 1938, 280.000 de mile de drumuri și străzi fuseseră asfaltate sau reparate și 29.000 de poduri fuseseră construite. Au fost construite peste 150 de noi aerodromuri și 280 de mile de piste de aterizare (Office of Government Reports 1939, p. 79).

Pentru că Harry Hopkins credea că munca oferită de WPA ar trebui să corespundă abilităților șomerilor, au fost angajați artiști pentru a picta picturi murale în clădirile publice, sculptori au creat monumente în parcuri și pe câmpurile de luptă, iar actorii și muzicienii au fost plătiți pentru a cânta. Aceste programe pentru gulere albe nu au scăpat de critici, iar termenul „boondoggling” a fost adăugat în limba engleză pentru a descrie proiecte guvernamentale cu merite îndoielnice.

Sprijinirea muncii pentru nevoiași a fost scopul presupus al WPA. Mărturisind în fața Comisiei speciale a Senatului pentru investigarea șomajului și a ajutorului în 1938, Corrington Gill – asistent al administratorului WPA, Harry Hopkins – a afirmat: „Reprezentanții noștri regionali … sunt în strânsă legătură cu statele și cu condițiile din state” (U.S. Senate 1938, p. 51).

Administrația Roosevelt, bineînțeles, a afirmat că dolarii au fost alocați acolo unde nevoia era cea mai mare. Cu toate acestea, unii observatori de la acea vreme au fost suspicioși cu privire la ceea ce i-a motivat cu adevărat pe New Dealers.

Distribuția fondurilor WPA

În 1939, senatorul de Georgia Richard Russell, într-un discurs în fața Senatului, a comparat creditele primite de statul său cu cele primite de Wisconsin, un stat cu o suprafață și o populație similare, dar cu mult mai multe resurse. El a fost întrerupt de senatorul Ellison Smith din Carolina de Sud:

Domnule Smith: Am fost interesat de analiza pe care senatorul a făcut-o cu privire la bogăție și populație și care a arătat că Wisconsin și Georgia erau atât de aproape egale în aceste caracteristici. Mă întrebam dacă senatorul are vreo modalitate de a constata aspectul politic în aceste două state.
Mr. Russell: Domnule președinte, nu am avut intenția de a atinge niciun aspect politic al acestei chestiuni.
Mr. Smith: De ce nu? Senatorul știe că asta este tot ce este de făcut (U.S. House of Representatives 1939, p. 926).

Cercetătorii au început să examineze New Deal în această lumină, producând dovezi care să susțină afirmația senatorului Smith că considerentele politice au contribuit la modelarea WPA.

O analiză empirică a priorităților de cheltuieli ale New Deal a fost posibilă datorită descoperirii de către Leonard Arrington, în 1969, a unor documente pregătite de o obscură agenție guvernamentală federală. „Pregătite la sfârșitul anului 1939 de către Biroul de Rapoarte Guvernamentale pentru uzul lui Franklin Roosevelt în timpul campaniei prezidențiale din 1940, rapoartele de 50 de pagini – câte unul pentru fiecare stat – oferă informații precise despre activitățile și realizările diverselor agenții economice New Deal” (Arrington 1969, p. 311).

Utilizarea acestei surse de date pentru a investiga relația dintre alocările WPA către state și condițiile economice ale acestora face ca afirmațiile administrației privind alocarea de dolari acolo unde nevoia era mai mare să fie greu de susținut. În schimb, dovezile susțin o motivație politică a modelului de cheltuieli. În timp ce legislația care a finanțat WPA a trecut cu bine de Cameră, o minoritate vocală din Senat s-a opus măsurii – un fapt pe care administrația Roosevelt nu l-a uitat. „Hopkins a acordat o atenție considerabilă relațiilor sale cu Congresul, în special începând din 1935. În timp ce a ignorat în mod continuu mai mulți congresmeni din cauza modului lor odios de a se opune New Deal … el a acordat o atenție specială senatorilor … care susțineau programul de ajutorare a muncii (Charles 1963, p. 162).

Rezultatele empirice confirmă afirmația lui Charles; banii WPA au ajuns în statele ai căror senatori au votat în favoarea legislației din 1935. De asemenea, în cazul în care senatorii statului se opuneau măsurii, mult mai puțini dolari pentru ajutorarea muncii au fost distribuiți statului.

Fondurile de contrapartidă necesare pentru a „cumpăra” creditele WPA nu au fost uniforme de la stat la stat. Administrația Roosevelt a argumentat că, permițându-le o marjă de apreciere pentru a determina mărimea contrapartidei, le-ar permite să obțină proiecte pentru statele cu mai puține resurse. Senatorul Richard Russell din Georgia s-a plâns într-un discurs din Senat că „statele mai sărace . . sunt obligate să contribuie mai mult din sărăcia lor la proiectele sponsorizate decât statele mai bogate” (Congressional Record 1939, p. 921). Senatorul Russell a înscris în Congressional Record contribuțiile sponsorilor din fiecare stat. Datele susțin afirmația senatorului. Cetățenii din Tennessee, relativ săraci, au fost nevoiți să contribuie cu 33,2% la proiectele WPA, în timp ce cetățenii din Pennsylvania, relativ bogați, au fost nevoiți să contribuie cu doar 10,1% la proiectele lor. Dovezile empirice susțin ideea că, prin reducerea mărimii contribuției, Roosevelt a reușit să plaseze mai multe proiecte în statele care erau importante pentru el din punct de vedere politic (Couch și Smith, 2000).

WPA a reprezentat cel mai mare program de acest gen din istoria Americii. A pus banii atât de necesari în mâinile a milioane de șomeri și, în acest proces, a contribuit la infrastructura națiunii. În ciuda acestui record de realizări, rămân întrebări serioase cu privire la faptul dacă banii, proiectele și locurile de muncă ale programului au fost distribuite celor care aveau cu adevărat nevoie sau, în schimb, pentru a promova aspirațiile politice ale administrației Roosevelt.

Arrington, Leonard J. „The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry”. Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 și 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. și Lewis Smith (2000) „New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” manuscris nepublicat, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Criza și Leviathanul: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett și Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. „The Microeconomics of Depression Unemployment”. Journal of Economic History 51, nr. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Raport nr. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. „A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939”. Teză de doctorat, Universitatea de Stat din Utah, 1972.

Camera Reprezentanților a SUA. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 și 1939.

Senatul SUA, Comisia specială pentru investigarea șomajului și a ajutorului („Comisia Byrnes”). Șomaj și ajutor: audieri în fața unui Comitet special pentru investigarea șomajului și a ajutorului, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. „The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis”. Review of Economics and Statistics 56, nr. 1 (1974): 30-38.

Sugestii de lectură suplimentară:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse și Robert M. Whaples, editori. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. și William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.

.