Introduktion: Den Store Depression og New Deal

Den Store Depression er en enestående begivenhed i amerikansk historie på grund af både dens længde og alvor. Med det hidtil usete økonomiske sammenbrud stod nationen over for “en nødsituation, der var mere alvorlig end krig” (Higgs 1987, s. 159). Depressionen var en tid med enorme lidelser og efterlod i sin værste form en fjerdedel af arbejdsstyrken arbejdsløs. I løbet af det tyvende århundrede nåede den årlige arbejdsløshedsprocent i gennemsnit op på tocifrede niveauer i kun elleve år. Ti af disse fandt sted under den store depression.

En forvirret og sulten nation henvendte sig til regeringen for at få hjælp. Med Franklin Delano Roosevelts indsættelse den 4. marts 1933 var den føderale regerings reaktion på den økonomiske nødsituation hurtig og massiv. Eksplosionen af lovgivning – som kom til at blive kollektivt kaldt New Deal – skulle, i det mindste i teorien, sætte en stopper for de menneskelige lidelser og bringe landet på rette vej til genopretning. Præsidenten lovede lindring, genopretning og reformer.

Og selv om Civil Works Administration (CWA), Civilian Conservation Corps (CCC) og National Recovery Administration (NRA) alle var blevet påbegyndt to år tidligere, blev Works Progress Administration (WPA) det mest kendte af administrationens alfabetagenturer. For mange er arbejdsprogrammet faktisk synonymt med hele New Deal. Roosevelt afsatte mere energi og flere penge til WPA end til noget andet agentur (Charles 1963, s. 220). WPA skulle skaffe offentlig beskæftigelse til folk, der var arbejdsløse. Administrationen mente, at skabelsen af job til de arbejdsløse ville genoprette den menneskelige ånd, men værdighed kom med et prisskilt – der blev anmodet om en bevilling på næsten 5 milliarder dollars. Fra 1936 til 1939 udgjorde udgifterne i alt næsten 7 milliarder dollars. De årlige tal er vist i tabel 1.

Tabel 1
WPA Udgifter

År	Udgifter
1936	$1,295,459,010
1937	$1,879.493.595
	1938	1.463.694.664
	1939	2.125.009.386

Kilde: Office of Government Reports, Statistical Section, Federal Loans and Expenditures, Vol. II, Washington, D.C., 1940.

WPA Projects and Procedures

Lovgivningen, der skabte WPA, Emergency Relief Appropriation Act of 1935, sejlede gennem Repræsentanternes Hus og blev vedtaget med en margin på 329 mod 78, men gik i stå i Senatet, hvor et højlydt mindretal argumenterede imod foranstaltningen. På trods af modstanden blev lovgivningen vedtaget i april 1935.

Harry Hopkins stod i spidsen for den nye organisation. Hopkins blev, “efter Roosevelt, den mest magtfulde mand i administrationen” (Reading 1972, pp. 16-17). Alle WPA-administratorer, uanset om de var tilknyttet Washington eller agenturets statslige og lokale distriktskontorer, var ansatte af den føderale regering, og alle WPA-arbejdernes lønninger blev udbetalt direkte fra den amerikanske statskasse (Kurzman 1974, s. 107). WPA krævede, at staterne skulle stille nogle af deres egne ressourcer til rådighed for at finansiere projekterne, men der blev aldrig fastsat et specifikt match – en kendsgerning, der senere skulle blive en kilde til kontroversiel debat.

Agenturet udarbejdede en “Guide to Eligibility of WPA Projects”, som blev stillet til rådighed for staterne. Der blev beskrevet 19 typer af potentielt finansierbare aktiviteter, lige fra malariabekæmpelse til rekreative programmer og gadeopbygning (MacMahon, Millet og Ogden 1941, s. 308).

Hopkins og Roosevelt foreslog, at WPA-kompensationen skulle baseres på en “sikkerhedsløn”, som skulle være et timebeløb, der var højere end den typiske nødhjælpsbetaling, men lavere end det beløb, som private arbejdsgivere tilbød. Administrationen hævdede, at det var misvisende at vurdere programmernes virkninger udelukkende på grundlag af de udbetalte lønninger – vigtigere var indtjening gennem kontinuerlig beskæftigelse. Derfor blev lønningerne rapporteret i månedlige beløb.

Lønningerne var meget forskellige fra region til region og fra stat til stat. Senator Richard Russell fra Georgia forklarede: “I staten Tennessee er manden, der arbejder med en hakke og skovl til 18 cent i timen, begrænset til 26 dollars om måneden, og han skal arbejde 144 timer for at tjene 26 dollars. Mens manden, der arbejder i Pennsylvania, kun skal arbejde 30 timer for at tjene 94 dollars af midler, der udbetales af USA’s almindelige statskasse” (U.S. House of Representatives 1938, s. 913). Tilbagevendende klager af denne art førte til justeringer af lønsatsen, der indsnævrede de regionale forskelle, så de i højere grad afspejlede leveomkostningerne i staten.

Robert Margo hævder, at føderale hjælpeprogrammer som WPA kan have forværret nationens arbejdsløshedsproblem. Han fremlægger beviser, der viser, at langtidsledige på arbejdsløshedsunderstøttelse “ikke var meget lydhøre over for forbedrede økonomiske forhold”, mens langtidsledige, der ikke var på arbejdsløshedsunderstøttelse, “var lydhøre over for forbedrede økonomiske forhold” (Margo 1991:339). Mange arbejdere var bange for den ustabilitet, der var forbundet med et job i den private sektor, og de var tilbageholdende med at forlade WPA. Som Margo forklarer: “Ved at tilbyde et alternativ til jobsøgning (som mange WPA-arbejdere, med rette eller ej, opfattede som frugtesløs) kan arbejdsløsheden have mindsket det nedadgående pres på de nominelle lønninger” (s. 340). Denne manglende tilpasning af lønsatsen kan have forsinket økonomiens tilbagevenden til fuld beskæftigelse.

Tallet af personer ansat af WPA er angivet i figur 1. Gavin Wright påpeger, at “WPA-beskæftigelsen nåede sit højdepunkt i efteråret i valgårene” (Wright 1974, s. 35).

Figur 1 – Antal personer beskæftiget af WPA
1936-1941
(i tusinder)

Kilde: Wright (1974), s. 35.

Det arbejde, der blev udført af organisationen, står som en hyldest til WPA. Næsten alle samfund i Amerika har en park, en bro eller en skole, der er bygget af organisationen. I 1940 havde WPA opført 4.383 nye skolebygninger og foretaget reparationer og tilbygninger på over 30.000 andre. Der blev bygget mere end 130 hospitaler og foretaget forbedringer på yderligere 1670 (MacMahon, Millet og Ogden 1941, s. 4-5). Der blev anlagt næsten 9000 miles nye regnvandsledninger og kloakledninger. Agenturet deltog i bevaringsarbejde og plantede 24 millioner træer (Office of Government Reports 1939, s. 80). WPA byggede eller renoverede over 2.500 sportsstadions rundt om i landet med en samlet pladskapacitet på 6.000.000 pladser (MacMahon, Millet og Ogden 1941. s. 6-7).

Afhjælpning af nationens transportbehov tegnede sig for en stor del af WPA’s arbejde. I sommeren 1938 var 280.000 miles veje og gader blevet asfalteret eller repareret, og 29.000 broer var blevet bygget. Der blev bygget over 150 nye flyvepladser og 280 miles landingsbane (Office of Government Reports 1939, s. 79).

Da Harry Hopkins mente, at det arbejde, der blev leveret af WPA, skulle matche de arbejdsløses færdigheder, blev kunstnere ansat til at male vægmalerier i offentlige bygninger, billedhuggere skabte monumenter i parker og på slagmarker, og skuespillere og musikere blev betalt for at optræde. Disse white-collar-programmer undgik ikke kritik, og udtrykket “boondoggling” blev føjet til det engelske sprog for at beskrive regeringsprojekter af tvivlsom værdi.

Arbejdsløshed for de trængende var det formodede formål med WPA. I et vidneudsagn for Senatets særlige udvalg til undersøgelse af arbejdsløshed og nødhjælp i 1938 hævdede Corrington Gill – assistent for WPA-administrator Harry Hopkins -: “Vores regionale repræsentanter … er i tæt kontakt med staterne og forholdene i staterne” (U.S. Senate 1938, s. 51).

Roosevelt-administrationen hævdede naturligvis, at pengene blev tildelt der, hvor behovet var størst. Nogle iagttagere på det tidspunkt var imidlertid mistænksomme over for, hvad der virkelig motiverede New Dealers.

Fordelingen af WPA-midler

I 1939 sammenlignede senator Richard Russell fra Georgia i en tale for senatet den bevilling, som hans stat modtog, med den bevilling, som Wisconsin modtog, en stat med samme areal og befolkningstal, men med langt flere ressourcer. Han blev afbrudt af senator Ellison Smith fra South Carolina:

Mr. Smith: Jeg har været interesseret i den analyse, som senatoren har foretaget af rigdom og befolkningstal, som viste, at Wisconsin og Georgia var så næsten lige store på disse områder. Jeg undrede mig over, om senatoren havde nogen mulighed for at konstatere det politiske aspekt i disse to stater.
Mr. Russell: Hr. præsident, jeg havde ikke til hensigt at berøre nogen politiske aspekter af dette spørgsmål.
Mr. Smith: Smith: Hvorfor ikke? Senatoren ved, at det er det hele (U.S. House of Representatives 1939, s. 926).

Forskere er begyndt at undersøge New Deal i dette lys og har produceret beviser, der støtter senator Smiths påstand om, at politiske overvejelser var med til at forme WPA.

En empirisk analyse af New Deal-udgiftsprioriteterne blev muliggjort af Leonard Arringtons opdagelse i 1969 af dokumenter udarbejdet af et obskurt føderalt regeringsagentur. “Udarbejdet i slutningen af 1939 af Office of Government Reports til brug for Franklin Roosevelt under præsidentkampagnen i 1940, giver de 50 siders rapporter – en for hver stat – præcise oplysninger om aktiviteterne og resultaterne af de forskellige økonomiske New Deal-agenturer” (Arrington 1969, s. 311).

Ved hjælp af denne datakilde til at undersøge forholdet mellem WPA-bevillinger til staterne og staternes økonomiske forhold bliver administrationens påstande om at allokere dollars til de steder, hvor behovet var størst, vanskelige at understøtte. I stedet understøtter beviserne en politisk motivation for udgiftsmønstret. Mens den lovgivning, der finansierede WPA, sejlede gennem Repræsentanternes Hus, var der et højlydt mindretal i Senatet, der argumenterede imod foranstaltningen – en kendsgerning, som Roosevelt-administrationen ikke glemte. “Hopkins lagde stor vægt på sine relationer med Kongressen, især fra 1935 og frem. Mens han til stadighed ignorerede adskillige kongresmedlemmer på grund af deres modbydelige måde at modsætte sig New Deal på … … gav han særlig opmærksomhed til de senatorer … som støttede arbejdshjælpsprogrammet (Charles 1963, s. 162).”

Empiriske resultater bekræfter Charles’ påstand; WPA-dollars strømmede til stater, hvis senatorer stemte for lovgivningen fra 1935. På samme måde, hvis statens senatorer var imod foranstaltningen, blev der uddelt betydeligt færre work relief dollars til staten.

De tilsvarende midler, der var nødvendige for at “købe” WPA-bevillinger, var ikke ensartede fra stat til stat. Roosevelt-administrationen hævdede, at hvis de fik mulighed for at bestemme størrelsen af matchningsbeløbet, ville det gøre det muligt for dem at få projekter til de stater, der havde færre ressourcer. Senator Richard Russell fra Georgia klagede i en tale i Senatet over, at “de fattigere stater . … er forpligtet til at bidrage mere fra deres fattigdom til sponsorerede projekter end de rigere stater” (Congressional Record 1939, s. 921). Senator Russell skrev sponsorbidragene fra hver enkelt stat ind i Congressional Record. Dataene understøtter senatorens påstand. Borgerne i det relativt fattige Tennessee blev tvunget til at bidrage med 33,2 procent til WPA-projekter, mens borgerne i det relativt rige Pennsylvania kun skulle bidrage med 10,1 procent til deres projekter. Empiriske beviser understøtter den opfattelse, at Roosevelt ved at sænke størrelsen af matchet var i stand til at placere flere projekter i stater, der var vigtige for ham politisk (Couch og Smith, 2000).

WPA repræsenterede det største program af sin art i amerikansk historie. Det gav hårdt tiltrængte dollars i hænderne på millioner af arbejdsløse og bidrog i processen til nationens infrastruktur. På trods af dette resultat er der stadig alvorlige spørgsmål om, hvorvidt programmets penge, projekter og arbejdspladser blev uddelt til dem, der virkelig var i nød, eller om de i stedet blev uddelt for at fremme Roosevelt-administrationens politiske ambitioner.

Arrington, Leonard J. “The New Deal in the West: A Preliminary Statistical Inquiry.” Pacific Historical Review 38 (1969): 311-16.

Charles, Searle F. Minister of Relief: Harry Hopkins and the Depression. Syracuse: Syracuse University Press, 1969.

Congressional Record (1934 og 1939) Washington: Government Printing Office.

Couch, Jim F. og Lewis Smith (2000) “New Deal Programs and State Matching Funds: Reconstruction or Re-election?” upubliceret manuskript, University of North Alabama.

Higgs, Robert. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of the American Government, New York: Oxford University Press, 1987.

Kurzman, Paul A. Harry Hopkins and the New Deal. Fairlawn, NJ: R.E. Burdick, 1974.

MacMahon, Arthur, John Millett og Gladys Ogden. The Administration of Federal Work Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941.

Margo, Robert A. “The Microeconomics of Depression Unemployment.” Journal of Economic History 51, no. 2 (1991): 333-41.

Office of Government Reports. Activities of Selected Federal Agencies, Report No. 7. Washington, DC: Office of Government Reports, 1939.

Reading, Don C. “A Statistical Analysis of New Deal Economic Programs in the Forty-eight States, 1933-1939.” Ph.d.-afhandling, Utah State University, 1972.

US House of Representatives. Congressional Directory, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938 og 1939.

US Senate, Special Committee to Investigate Unemployment and Relief (‘Byrnes-udvalget’). Unemployment and Relief: Hearings before a Special Committee to Investigate Unemployment and Relief, Washington, DC: US Government Printing Office, 1938.

Wright, Gavin. “The Political Economy of New Deal Spending: An Econometric Analysis.” Review of Economics and Statistics 56, no. 1 (1974): 30-38.

Opfordringer til yderligere læsning:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse og Robert M. Whaples, redaktører:

Heckelman, Jac C., John C. Moorhouse, og Robert M. Whaples. Public Choice Interpretations of American Economic History. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000.

Couch, Jim F. og William F. Shughart. The Political Economy of the New Deal Edward Elgar, 1998.