Coronavirus-pandemin har drabbat nästan alla länder i världen, med lika varierande resultat som varje regerings svar. Medan vissa länder snabbt utnyttjade vetenskapens och goda styrelseskick för att begränsa viruset, struntade andra i hälsoexperternas råd och misslyckades med att bromsa spridningen av sjukdomen. Åtta månader efter pandemins början befinner sig Förenta staterna i den senare kategorin och leder världen när det gäller dödsfall i COVID-19, både i absoluta tal och som andel av befolkningen. Men om den amerikanska reaktionen förtjänar att kallas ett misslyckande på nationell nivå är bilden mer komplicerad i de 50 delstaterna: vissa amerikanska delstater har lyckats få sina infektionssiffror under kontroll och har utnyttjat sina egna resurser för att kompensera för den federala ineffektiviteten.
I USA är det två nationer som reagerar på ett virus. Den nationella regeringen har i stort sett avsagt sig ansvaret för pandemisvaret. Men i ett land med ett federaliserat folkhälsosystem har delstater som anammar vetenskapen och råd från hälsoexperter i stort sett lyckats begränsa viruset, medan infektionssiffrorna har gått ur kontroll i de delstater som inte gör det. Divergensen mellan dessa två Amerika avslöjar såväl styrkorna som svagheterna hos det amerikanska federala systemet mitt under det dödligaste sjukdomsutbrottet på ett århundrade.
Två nationer, ett land
Den amerikanska federala regeringens svar på pandemin har varit oduglig och i stort sett ineffektiv. I stället för en nationell begränsningsinsats har USA:s president Donald Trumps administration lämnat delstaterna att klara sig själva, samtidigt som den sprider felaktig information och underblåser en anti-lockdown-fientlighet. USA:s federala system, som förbehåller delstaterna de befogenheter som inte uttryckligen ges till den nationella regeringen enligt konstitutionen, har gjort det möjligt för enskilda delstater att staka ut sina egna vägar genom pandemin. I avsaknad av ett ansvarsfullt nationellt ledarskap har en grupp delstater intagit en klart vetenskapsfientlig hållning och ignorerat bevis och epidemiologi. En annan lös koalition av stater har gått i motsatt riktning och låtit vetenskapen styra politiken. Skillnaden i resultat kunde inte vara större. De stater som har valt att ignorera vetenskaplig konsensus har drabbats av stora utbrott, blivit globala epicentrum för pandemin och konkurrerat med de värsta nationerna, till exempel Brasilien. De vetenskapligt drivna staterna har däremot fått sina utbrott i stort sett under kontroll, med kvarstående smittemönster som liknar dem i Tyskland och andra europeiska länder som framgångsrikt har lyckats begränsa viruset.
Data om rörlighet, testning och nya infektioner illustrerar skillnaderna mellan vetenskapsdrivna och icke vetenskapsdrivna reaktioner, både i USA och internationellt. Mellan mitten av mars och början av maj införde många amerikanska städer och delstater partiella avspärrningar och stängde skolor och icke nödvändiga företag. Uppgifter som sammanställts av Google tyder på att rörligheten i de flesta områden minskade med mellan 30 och 50 procent på grund av dessa restriktioner. Men i Boston och New York, till exempel, minskade rörligheten med nästan 75 procent när avspärrningarna var som störst – en siffra som är jämförbar med många europeiska länder som införde mycket strängare restriktioner. Italien, till exempel, införde en tio veckor lång nationell lockdown som resulterade i en 90-procentig minskning av rörligheten i många områden. Italiens smittfrekvens sjönk dramatiskt efter detta och har i stort sett förblivit under kontroll, även när fallen i Frankrike och Spanien har ökat kraftigt.
Data om testning och spårning visar en liknande variation. Massachusetts och Rhode Island har till exempel ökat den dagliga testkapaciteten till mer än fem tester per 1 000 personer, fler tester per person än vad Tyskland genomför och fem gånger så många som vetenskapsfientliga stater som Florida har samlat ihop. Vetenskapsdrivna amerikanska delstater – Connecticut, Delaware, Illinois, Maine, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Pennsylvania, Rhode Island och Vermont – och District of Columbia tillämpar aggressiva strategier för spårning och isolering. Särskilt Massachusetts har samarbetat med den ideella organisationen Partners in Health för att bygga upp en effektiv infrastruktur för kontaktspårning och för att stödja invånare i karantän med mat och bidrag för att täcka hyran. Dessa åtgärder har haft en klart positiv effekt: antalet nya fall i Massachusetts och andra vetenskapligt drivna delstater liknar nu dem i Europeiska unionen.
Tyvärr har många amerikanska delstater valt ett helt annat tillvägagångssätt, där de vägrar att investera i kontaktspårning och motsätter sig vad en del av invånarna ser som betungande hälsorestriktioner. Guvernörerna i Arizona, Florida, Georgia, South Carolina och Texas har i stort sett ignorerat forskarnas krav på allmänna maskeringslagar, ett slut på sammankomster inomhus och förbättrade tester. Över hela landet, men särskilt i dessa delstater, har mängder av statliga och lokala folkhälsotjänstemän avgått efter att ha fått hot eller blivit åsidosatta. Även när barnen återvände till skolan och antalet nya fall ökade kraftigt vägrade Georgias guvernör Brian Kemp att kräva masker i klassrummen och blockerade kommunala myndigheters försök att kräva masker. I Georgia och andra amerikanska delstater där ledarna har bagatelliserat viruset ökade antalet COVID-19-fall och dödsfall kraftigt under sommaren. Infektionsnivåerna har sjunkit något sedan dess, men de är fortfarande höga, vilket bäddar för en möjlig återkomst under de kommande veckorna.
Där de vetenskapsdrivna staterna nu befinner sig på en bana som liknar Europas, liknar de vetenskapsfientliga staterna mer och mer Latinamerikas hårdast drabbade land. Brasiliens nationella folkhälsoinstitut – liksom Centers for Disease Control and Prevention (CDC) i USA – hade ett utmärkt rykte före pandemin och en framgångsrik meritlista när det gäller att hantera utbrott av sjukdomar som zika och denguefeber. Men i Brasilien liksom i de vetenskapsfientliga delstaterna i USA var folkhälsoinfrastrukturen ingen match för ett katastrofalt dåligt nationellt ledarskap. Liksom sin amerikanska motsvarighet underminerade Brasiliens president Jair Bolsonaro sitt lands reaktion från början, genom att sprida felaktig information, bagatellisera hotet från sjukdomen och hitta på ursäkter för sin regerings passivitet. Brasilien gick in i maj med färre än fem dagliga fall per 100 000 invånare, men fick se fallsiffrorna fördubblas i maj och fördubblas igen i juni. Florida och Texas följde en liknande utveckling, och i slutet av sommaren hade Florida 20 nya dagliga fall per 100 000 invånare och Texas uppemot 30.
FEDERALISmens begränsningar
Stödet för den amerikanska federalismen har historiskt sett fallit längs de politiska linjerna, med konservativa som till största delen stöder systemet och liberaler som är mindre entusiastiska. Denna ideologiska och numera partipolitiska skiljelinje går tillbaka till inbördeskriget, då sydstatare försvarade slaveriet som en fråga om ”delstaternas rättigheter” – det vill säga en fråga som delstaterna borde kunna avgöra själva. Nyare debatter om delstaternas rättigheter har handlat om skolornas segregering på 1960-talet och den fortsatta tvisten om aborträtten. I dessa och andra fall försvarade de konservativa delstaternas auktoritet medan liberaler försökte utvidga den nationella regeringens befogenheter.
Pandemin kan mycket väl vända denna långvariga politiska inriktning. Med en president som är oense med forskarsamhället har delstaternas guvernörer varit tvungna att själva bestämma hur de bäst ska främja folkhälsan, och de har valt helt olika tillvägagångssätt som har lett till de divergerande resultat som beskrivs ovan. De flesta av de delstater som har brutit med den federala regeringen och snabbt infört strikta begränsningsåtgärder är traditionellt ”blå” delstater, som domineras av liberala väljare som länge har sett snett på delstaternas rättigheter. Michigan är en ständigt svängande delstat, men dess demokratiska guvernör, Gretchen Whitmer, behöll delstatens avspärrning även efter att Trump i april uppmanade sina Twitter-anhängare att ”LIBERERA MICHIGAN”.
Demokraterna brottas nu med en obekväm sanning: utan delstaternas rättigheter skulle det ha funnits ett amerikanskt svar på pandemin – inte två. Utan befogenhet att utforma och genomföra lokala vetenskapsdrivna folkhälsostrategier skulle hela landet ha varit utlämnat åt federal passivitet, spelmanskap och oduglighet. Delstater som Massachusetts och New York skulle inte ha haft möjlighet att mildra de allvarliga tidiga utbrotten på våren, och under sommaren kunde hela landet ha drabbats av samma höga smittfrekvens som Arizona, Florida och Georgia. Federalismen isolerade med andra ord åtminstone delvis vissa delstater från de federala ledarnas mest oansvariga beslut och gjorde det möjligt för dem att agera självständigt för att få viruset under kontroll. På detta sätt har USA:s federala system gjort det möjligt för delstaterna att fungera som ”demokratins laboratorier”, för att använda den term som populariserades av domaren i Högsta domstolen Louis Brandeis. Stater som har anammat vetenskapen har utvecklat strategier och politik för att bekämpa viruset som kan tillämpas utanför deras gränser. Huruvida dessa framgångsrika experiment kan gynna resten av landet kommer att bero på de beslut som fattas av ledarna i de vetenskapsfientliga delstaterna, där antalet fall fortfarande är okontrollerat.
Löftet om USA har alltid varit att helheten är större än summan av delarna.
Men om federalismen gjorde det möjligt för vissa delstater att övervinna den nationella regeringens värsta misslyckanden, skulle den aldrig kunna lösa problemen i landet som helhet. Det finns gränser för vad enskilda stater som arbetar självständigt kan åstadkomma. Det är därför som den federala regeringen historiskt sett har samordnat insatser för att ta itu med problem som påverkar hela nationen. I avsaknad av federalt ledarskap har delstaterna kämpat för att samordna sina åtgärder, vilket har gjort att varje delstats insatser bara har varit lika effektiva som de insatser som gjorts av dess minst framgångsrika granne. Landets förmåga att testa viruset – som fortfarande är det mest effektiva verktyget för att bekämpa sjukdomen – har undergrävts på ett fatalt sätt på grund av avsaknaden av ett kraftfullt federalt ledarskap och samordning. Åtta månader in i denna kris ökar antalet tester av nya coronavirus i USA inte tillräckligt snabbt för att hålla jämna steg med de växande utbrotten i stora delar av landet.
Förbudet mot federalt ledarskap har också ställt delstaterna mot varandra och drivit upp priserna på viktiga förnödenheter. När enskilda stater konkurrerar om begränsade resurser – vare sig det gäller testsvabbar och reagens, ventilatorer eller personlig skyddsutrustning – överbjuder rikare stater fattigare stater. Om den federala regeringen samordnade efterfrågan från delstaterna skulle den kunna undvika budkrig och till och med locka privata laboratorier för sekvensering av arvsmassan, t.ex. 23andMe – som kan behandla en miljon testprover dagligen – att omarbeta sin verksamhet för att bekämpa pandemin. Grupper av delstater har äntligen börjat gå samman för att samordna politiken och samla efterfrågan och köpkraft, men den federala regeringens misslyckade ledarskap har lämnat ett gapande tomrum för dem att fylla.
Mer än en federation
Vilket är det troliga resultatet av detta experiment med höga insatser inom amerikansk federalism? Det finns två möjliga – men inte nödvändigtvis ömsesidigt uteslutande – resultat. Delstaterna kan komma att betrakta den federala regeringen som en opålitlig partner och börja bygga upp sin egen infrastruktur för sjukdomsbekämpning och insatser. Guvernörerna kan besluta att de behöver egna strategiska lager av medicinska förnödenheter, förstärkta folkhälsoinstitut och så vidare, vilket kan leda till att resurser flyttas från den federala regeringen till delstaternas regeringar. En sådan strategi skulle vara dyr och ineffektiv, och den skulle förvärra ojämlikheten mellan delstaterna. Men det skulle ge ett visst mått av trygghet till stater som fortfarande är skakade av det katastrofala federala svaret på COVID-19-pandemin.
En andra, mer hoppfull möjlighet är att amerikanerna erkänner federalismens begränsningar när det gäller att möta nationella och globala utmaningar och arbetar för att återuppbygga kapaciteten och anseendet hos den federala folkhälsoinfrastrukturen. CDC var fram till nyligen det främsta folkhälsoinstitutet i världen och kombinerade oöverträffad vetenskaplig expertis med ett nätverk av laboratorier och folkhälsopartners som arbetar över hela landet för att upptäcka, övervaka och reagera på hälsohot. Förenta staterna skulle kunna ta sig ur pandemin med föresatsen att återuppbygga CDC:s och andra federala folkhälsoinstitutioners auktoritet genom att garantera deras politiska oberoende, återställa adekvat finansiering och återuppliva partnerskap med statliga och lokala folkhälsoinstitutioner – med andra ord stärka den federala regeringens förmåga att reagera på hälsokriser samtidigt som man bygger upp en starkare brandvägg mellan vetenskapen och den politiska processen. Förenta staternas löfte har alltid varit att helheten är större än summan av delarna. För att klara av framtida pandemier måste amerikanerna inte bara tro på de 50 delstaterna utan på Förenta staterna.